Comunicación presentada al III Congreso Ciudades Inteligentes:
Autor
- Dr. Victor Manuel Matassi, Secretario de Modernización y Control de la Gestión del Municipio de Lomas de Zamora, Provincia de Buenos Aires, República Argentina
Resumen
La simplificación normativa es clave en la modernización de Gobiernos Locales. Relevaremos la experiencia del Municipio de Lomas de Zamora, Buenos Aires, Argentina, en la implementación de e-Regulations y e-Registrations, herramientas diseñadas por UNCTAD (ONU) para detallar paso a paso, desde el punto de vista del usuario, trámites municipales, y ofrecer íntegramente en línea el otrora complejo trámite de habilitación comercial y demás autorizaciones vinculadas. Se trata de un caso pionero de suministro de servicios electrónicos, basado en la transparencia y en la simplificación normativa guiada por 10 principios básicos. La ponencia presenta además la fase siguiente del proyecto: cofre digital e identidad digital para vecinos y empresas.
Palabras clave
Simplificación, Transparencia, TIC, Comercio Local
Introducción
¿Cuál es la raíz de los problemas que padece la administración pública en cualquiera de sus niveles? ¿Dónde radican los escollos a la hora de modernizar y transparentar las estructuras de gobierno? No en la idoneidad del personal, ni en la falta de tecnología; tampoco en las condiciones del entorno físico o en la cultura organizacional. Desde luego que dichos factores contribuyen en su medida, y sería justo enumerar tantos otros. Pero aquí argumentaremos que el motivo principal es el normativo: las reglas que están en juego son la clave para el desarrollo de las ciudades inteligentes. Al referirnos a “reglas” pretendemos confundir deliberadamente su jerarquía, ya que desde la perspectiva del usuario la Constitución de una nación puede ser tan impeditiva o permisiva como la buena o mala predisposición del funcionario que le haya tocado en suerte para realizar su trámite.
Las normas construyen íntegramente a la administración pública, establecen sus divisiones, competencias, asignan el personal, crean procedimientos, y más. Entonces, ¿cuál es el problema con ellas? Frank Grozel, Coordinador del Programa de Facilitación de Negocios de Naciones Unidas en UNCTAD implementado por primera vez en un gobierno local en el Municipio de Lomas de Zamora (Provincia de Buenos Aires, República Argentina) que detallaremos más adelante, sostiene que las normas no son simples y que han sido históricamente concebidas y estructuradas desde el punto de vista de la administración pública. Son los pilares de la administración; pero en los hechos han convertido a los gobiernos en organizaciones complejas, compuestas por un gran número de ministerios, departamentos, agencias, divididos a su vez en numerosos sectores y oficinas. En muchas ocasiones las normas son escritas de forma incomprensible para la mayoría de la ciudadanía; sin embargo, una coma olvidada puede alterar el sentido de una oración y tener implicancias en las obligaciones y derechos de un vecino.
A su vez, estas leyes son leídas por una multiplicidad de actores situados en diversos departamentos y traducidas en procedimientos. Tradicionalmente los burócratas las han interpretado de la manera más compleja posible puesto que fueron entrenados en identificar multiplicidad de chequeos y documentos con la seguridad y minuciosidad que requiere la norma. En consecuencia, tiende a asociarse a las alternativas más simples con falta de control adecuado y baja fiabilidad y, como resultado, los procedimientos no reflejan las exigencias ni el espíritu de la ley pero siempre agregan innecesarios pasos y complicaciones. Finalmente, los funcionarios de las distintas oficinas aplican estos procedimientos de forma no sistemática, por lo cual se desarrollan cadenas de procesos ineficientes para un mismo trámite.
El rol del gobierno inteligente es tornar el cumplimiento de las reglas lo más fácil y al menor costo posible para el ciudadano, del que no se espera -desde el punto de vista de la racionalidad- que desee imponerse a sí mismo complicaciones y gastos que podría evitar. En este sentido, vale aclarar que la facilidad, para el usuario, se mide por la cantidad de trabajo, el tiempo y los desplazamientos requeridos por un trámite, mientras que el costo comprende todos los pagos directos hechos por el usuario, el costo de oportunidad y los costos del procesamiento por la administración pública. La fórmula que propone Grozel, sobre cuyas ideas hemos elaborado esta reseña de caso, es la siguiente: reglas claras, simples y conocidas, con el usuario en el centro del interés. Subraya la importancia de distinguir niveles en lo que usualmente se conoce como “la ley”, pues muchas veces no son equivalentes la voluntad política (que nace del pueblo) y las normas positivas utilizadas para expresar dicha voluntad, la forma en que aquellas son interpretadas por las administraciones públicas, los trámites establecidos a raíz de esas interpretaciones y la aplicación de los mismos por parte de distintos agentes públicos.
Por ende, la eficiencia administrativa consistirá en maximizar el grado de cumplimiento de las normas al mínimo tiempo, con menor complejidad y costos para cada trámite. La creación de un índice de pasos, otro de tiempos y uno de costos que permitan medir objetivamente esas variables es solo un ejemplo de la forma en que puede llevarse adelante dicho proceso. Es función de los gobiernos facilitar el cumplimiento de las normas, objetivo para el cual las reglas deben ser conocidas y tan claras y simples como sea posible.
A continuación, se presenta el caso del Municipio de Lomas de Zamora, gobierno local pionero en la implementación de las herramientas electrónicas de trámites en línea y simplificación y transparencia normativa eRegulations y eRegistrations, desarrollados por la UNCTAD – ONU.
Estudio de caso: Lomas de Zamora
En el Municipio de Lomas de Zamora, con una superficie de 89 km2 y un total aproximado de 900 mil habitantes, ubicado en el Sur del Gran Buenos Aires (denominación genérica que refiere a la mega ciudad que comprende la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su conurbanización sobre la Provincia de Buenos Aires, sin constituir en su conjunto una unidad administrativa), se ha implementado a partir del año 2011 y por iniciativa del Intendente Municipal, Martín Insaurralde, un programa diseñado y desarrollado por la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, que comprende las siguientes herramientas electrónicas en línea:
- eRegulations: se trata de una plataforma online que presenta los trámites paso-a-paso, desde el punto de vista del usuario, donde cualquier interacción necesaria entre un funcionario del servicio público y el usuario se considera como un paso. El sistema muestra toda la información necesaria para realizar un paso: nombre, resultado, entidad/departamento/persona a cargo, junto con los datos de contacto, requisitos (formularios y documentos), costo, duración (mínima y máxima), entidad/departamento/persona a cargo de atender consultas, junto con los datos de contacto, justificación legal y autoridad que certifica la exactitud de la información. Los usuarios pueden interactuar con el sitio y sus administradores por email o chat en línea para hacer cualquier pregunta, reportar información incorrecta o proponer ideas de simplificación.
- eSimplifications: el Programa de Facilitación de Trámites de UNCTAD propone la aplicación de 10 principios básicos de simplificación administrativa: Principios fundamentales: 1) Publicidad de los trámites; 2) Legalidad de los controles; 3) Pertinencia de los requisitos; 4) Presunción de buena fe. En cuanto a formularios y documentos: 5) No redundancia; 6) Formularios gratuitos; 7) Originales igual a copias simples autenticadas. Sobre servicios a distancia: 8) solicitudes en línea; 9) Certificados en línea. En cuanto a interacciones: 10) Agrupar pasos de la misma naturaleza.
- eRegistrations: es un sistema de gobierno electrónico configurable que permite automatizar trámites administrativos simples o complejos, de solo una administración u oficina o varias, convirtiéndose así en una ventanilla única virtual. El sistema permite realizar registros simultáneos con un solo formulario y cargando los requisitos una sola vez. Integra los procedimientos de las administraciones participantes y define para cada ciudadano los datos y requisitos correspondientes a su caso. Se trata de un sistema genérico de gobierno electrónico. Es aplicable a cualquier procedimiento administrativo, ya que todos, en definitiva, resultan en un intercambio de información entre un usuario y la administración. Un trámite complejo no es más que una combinación de procesos simples.
Fases de implementación
Como primera instancia de implementación del programa de facilitación, consultores y coordinadores de UNCTAD realizaron una exhaustiva capacitación inicial a los empleados del Municipio de Lomas de Zamora sobre las funcionalidades de dichas herramientas: cómo debían construirse los procedimientos desde el punto de vista del vecino; cómo manejar los documentos, requisitos y resultados de cada trámite y cómo llevar a cabo los primeros ejercicios en la búsqueda de la simplificación de cada uno.
El equipo local designado desde entonces por las autoridades de Lomas de Zamora se ha encargado del seguimiento y carga de documentación, fotografías e imágenes al sistema, seguimiento de pruebas pilotos y registro de cambios, relevamiento de oficinas, carga de legislación y diseño de menús de sistema.
Durante la primera fase, el trabajo consistió en documentar en detalle los procedimientos que se querían automatizar, definiendo las etapas, las oficinas involucradas, los formularios, los requisitos, los registros u otros documentos emitidos, y las bases legales. Una vez clarificados, los procesos se simplificaron, eliminando los requisitos que no eran legalmente justificados o que no resultaban pertinentes. Los datos requeridos por las distintas oficinas involucradas se reunieron en un formulario digital único, para que los pagos pudieran ser realizados en una sola vez, en la caja de una de las oficinas, en bancos o en línea.
Como resultado de esa tarea se puso en línea la plataforma web eRegulations Lomas. El sistema permite el acceso a dos interfaces: pública, destinada al vecino, y la privada, destinada a la construcción de los procedimientos, cuyo acceso es restringido.
El diseño del sitio está dividido de acuerdo a su contenido. Los procedimientos están categorizados en: trámites del vecino: donde el ciudadano encontrará aquellos trámites que tengan relación con los servicios municipales, atención de sus necesidades, reclamos o pedidos; trámites del negocio: con toda la información y trámites que se requieren para el cambio y crecimiento de su comercio; trámites de tránsito y transporte: se brinda información general sobre tránsito, pasos para obtener la licencia de conducir o gestionar un pase para el transporte público, entre otros y finalmente trámites sociales y asistenciales donde se encuentran aquellos trámites que tengan relación con el desarrollo y asistencia social que presta el Municipio a sus habitantes.
Desde el comienzo de la implementación del programa, se realizan seguimientos y controles mensuales de los trámites cargados al sistema, sus pasos, documentos referidos, funcionarios a cargo y bases legales presentadas.
En la actualidad hay 245 procesos documentados, 188 certificados, 663 pasos documentados, 1663 documentos y 192 bases legales en línea.
El comportamiento de los usuarios y flujo de visitas, es analizado a través de las herramientas brindadas por Google. Se analiza la audiencia específica, variables demográficas y las conversiones que se llevan a cabo en el sitio web. Al día de la fecha, ya se ha superado el millón y medio de sesiones.
Analizando año a año la cantidad de visitas a la plataforma, se refleja cómo la practicidad del sitio invita al vecino a realizar sus gestiones administrativas de manera rápida y eficaz en línea. Año 2013: 251014 visitas; 2014: 346000; 2015: 405655 y año 2016: 460675 visitas.
eSimplifications es una fase transversal a las demás e implica un trabajo constante de ingeniería de procesos y modificación normativa para implementar los 10 principios básicos de simplificación. Se ha proyectado una norma local (Ordenanza) de aplicación general, con presupuestos mínimos de simplificación que adopta los principios promovidos por UNCTAD.
Para la implementación de la fase del programa denominada eRegistrations, se realizaron jornadas intensivas con las áreas municipales involucradas (Inspecciones, Seguridad e Higiene, Verificaciones, Mesa de Entradas) junto a los capacitadores de UNCTAD. El nombre local del producto es eLomas (elomas.gob.ar) y se trata de un poderoso expediente electrónico que permite realizar íntegramente en línea el históricamente engorroso trámite presencial de habilitación comercial y otros trámites derivados (traslado de negocio, anexo, baja o cambio de rubro, ampliación de superficie, aumento de potencia, transferencia de dominio y cierre).
Toda persona o empresa que ejerce una actividad con fines de lucro en Lomas de Zamora debe solicitar la habilitación de su comercio. El proceso consiste en:
- Verificar si su actividad cumple con los requisitos de uso de suelo (localización)
- Comprobar si su actividad cumple con los requisitos de seguridad e higiene
- Registrarse para luego abonar la correspondiente tasa correspondiente
El plan de uso de suelo (localización) de Lomas de Zamora define 21 zonas, donde ciertas actividades económicas son prohibidas o condicionadas. Para ello el sistema provee un mapa interactivo que permite al usuario conocer las condiciones de la zona en la que se quiere habilitar un comercio o empresa.
Para obtener su habilitación, el empresario (o comerciante) debe comprometerse a respetar las normas de seguridad e higiene vigentes en el Partido de Lomas de Zamora.
El sistema muestra las condiciones que se aplican a cada actividad a través de una guía interactiva. Las preguntas en las pestañas correspondientes permiten determinar las condiciones y el proceso de habilitación.
Una vez que el certificado de habilitación está listo, se le informa al usuario por correo electrónico para que pueda pagar los costos y retirarlo. El mensaje detalla los documentos originales que deberán ser presentados al momento del retiro.
En resumen: el interesado realiza el trámite íntegramente online en solo tres etapas: crea su expediente electrónico de acuerdo a las condiciones requeridas para la habilitación de su negocio, envía en forma digital la documentación correspondiente y luego retira el certificado de habilitación (previo pago de los costos exigidos y la exhibición de los originales aportados digitalmente).
Resultados
Como resultado de la implementación de las herramientas electrónicas citadas, Lomas de Zamora ha dado un salto de calidad significativo para convertirse en un gobierno inteligente, al colocar al vecino en el centro del interés de la administración, transparentando sus normas y simplificando sus procedimientos, a través de un sistema y de una metodología probadas que auguran mayores éxitos en el futuro.
La Provincia de Buenos Aires ha otorgado al Municipio el “Premio a la Innovación” como distinción especial en la categoría “Modernización del Gobierno Local 2015”. El Municipio también fue distinguido por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, reconocido como uno de los principales think tanks en América Latina, por su sobresaliente participación en la “1º Edición del Premio Innovación en la Gestión Pública y el Crecimiento” donde se presentó el proyecto eRegulations como eje para promover las actividades económicas mediante la transparencia, la simplificación y la automatización de trámites administrativos ligados a la creación y las operaciones de las empresas. UNCTAD nombró al Municipio de Lomas de Zamora como Capacitador Regional para otros gobiernos que decidan aplicar estas herramientas electrónicas.
En la actualidad, el Municipio de Lomas de Zamora proyecta junto a UNCTAD el desarrollo de una nueva fase que consiste en ofrecer a sus ciudadanos y empresarios la posibilidad de conservar en un “cofre digital” sus documentos administrativos. Dichos documentos serán certificados por el Municipio y podrán entonces ser utilizados como originales, para aplicaciones en línea ante organismos públicos y también para dar referencias a socios potenciales. El cofre ofrecerá todas las garantías de seguridad y permitirá a sus usuarios almacenar en un solo lugar todos sus documentos administrativos y poder disponer de ellos desde cualquier dispositivo electrónico conectado a internet.
Los usuarios del cofre podrán recibir directamente en su espacio personal los certificados y otros documentos emitidos por el Municipio. También, a petición del interesado, el Municipio podrá certificar, con un sello digital, que los documentos almacenados en el cofre son conformes a originales que han sido presentados físicamente a funcionarios municipales.
Además, el Municipio podrá ofrecer a los usuarios una “certificación municipal” con carácter de identidad digital, sobre la base de los certificados administrativos presentes en el cofre. La certificación tendrá varios niveles según los documentos/registros que pueda acreditar el interesado, permitiendo la interoperabilidad a través de una aplicación específica para facilitar el intercambio de datos entre el cofre y otros servicios o portales en línea (sitios de gobierno en línea, administraciones públicas, portales de comercio electrónico, etc.).
Conclusiones
La experiencia del Municipio de Lomas de Zamora permite probar que mediante la tecnología de la información se puede agilizar y facilitar el entramado administrativo, compartiendo la información que requieren los trámites en forma instantánea entre las diversas oficinas o administraciones involucradas. La misma puede ser ingresada por única vez a través de un formulario único online, que puede ser registrado simultáneamente en la base de datos de varias oficinas. Los certificados expedidos por cada sector pueden, simultáneamente, ser enviados de forma electrónica: sin filas, con mínimos requisitos, reduciendo retrasos, y bajando costos de procesamiento. Las tecnologías requeridas y los equipamientos existen y son accesibles.
Cuando se habla de Gobiernos Inteligentes y de Ciudades Inteligentes se alude a conceptos de modernización, nuevas tecnologías, datos abiertos, transparencia, simplificación, etc. en un nivel de importancia equivalente. Aquí sostuvimos que aquellos son temas relacionados más no equivalentes o intercambiables, y que debe hacerse foco en la simplificación de las normas de cualquier jerarquía como sustento de la simplificación administrativa imprescindible para un gobierno inteligente.
Señala Grozel que los intentos de mejorar la coordinación y revisar las estructuras en “ventanilla única” a menudo fracasan en integrar todos los servicios. En el mejor de los casos, aquellos servicios siguen funcionando como antes, pero bajo el mismo techo. En el peor, la “ventanilla única” se convierte en una “parada” más que agrega nuevos formularios, pasos y requisitos a procedimientos ya existentes. La cultura de la complicación reglamentaria imperante dificulta seriamente la actividad económica y disminuye la calidad de vida del ciudadano, malgastando recursos que podrían tener un mejor destino. Es función esencial de un Gobierno inteligente maximizar el grado de cumplimiento de las normas al mínimo tiempo, con menor complejidad y costos para cada interacción con el usuario. La simplificación normativa, piedra angular de esta problemática, requiere de una férrea decisión política seguida de la toma de conciencia sobre su verdadera importancia.
No puede haber ciudades inteligentes sin administraciones públicas inteligentes que entiendan la necesidad de menos normas, pero mejor concebidas, que tengan en cuenta la facilidad como objetivo básico y que formen parte de un sistema que coloque al ciudadano en el centro del interés.
Agradecimientos
A Martín Insaurralde, Frank Grozel, Alejandra Insaurralde, Sofía Casaux, Aldana Giordano y a todo el equipo eRegulations/eLomas de la Secretaría de Modernización y Control de la Gestión del Municipio de Lomas de Zamora.
Referencias
- eLomas
- Naciones Unidas (1 febrero 2017)
- Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
- Business Facilitation Program
- Lomas de Zamora. e-Regulations