Comunicación presentada al II Congreso Ciudades Inteligentes:
Autor
- Vicente Rodrigo Ingresa, Jefe de la Sección de eInnovación y Desarrollo del Servicio TIC, Ayuntamiento de Valencia
Resumen
Datos y conclusiones después del primer año de implantación total de la administración electrónica en el Ayuntamiento de Valencia.
Introducción
Decía Peter Drucker, uno de los mayores filósofos de la administración del siglo XX, que todo lo que se puede medir se puede mejorar. Drucker también pronosticaba (a finales de los años 70) que la mitad del PIB provendría del sector del conocimiento.
Seguramente en el pronóstico se quedó corto, pero no así en la primera afirmación, pues es difícil mejorar la Administración si su proceso “core” no se puede medir con objetividad.
En esta comunicación se presentan los datos objetivos del primer año de implantación total de la administración electrónica en el Ayuntamiento de Valencia, con la finalidad de mostrar una realidad palpable que pueda servir de ejemplo a otras administraciones pero sin perder de vista que es un proceso en constante mejora pues, parafraseando a Drucker, como ahora sí podemos medir, podremos mejorar.
En este documento se describen características diferenciales de la plataforma integral de administración electrónica (PIAE), luego se muestran y comentan los indicadores o datos de las mediciones realizadas durante el primer año de implantación, y finalmente se enuncian las conclusiones.
Este proyecto contribuye al avance de Valencia como ciudad inteligente, mejorando la eficiencia con el uso de tecnologías digitales y de comunicación y la sostenibilidad en la ciudad, siendo una iniciativa integradora y replicable en otras ciudades, y sobre todo mejorando la calidad de prestación de los servicios al ciudadano.
El proyecto
El Ayuntamiento de Valencia implantó PIAE el 15 de septiembre de 2014 para contribuir al objetivo estratégico de agilizar y simplificar los procesos administrativos, adaptándose al ordenamiento jurídico de la Ley 11/2007 y sus derivadas. Con esta Plataforma se habilita al Ayuntamiento de Valencia a tramitar de forma totalmente electrónica el expediente en todo el ciclo de vida, así como al ciudadano a relacionarse de manera totalmente telemática con plena capacidad de acceso a su información.
Situación inicial
El punto de partida del proyecto posee características comunes a muchas Administraciones Públicas:
- Registros de entrada presenciales y exclusivamente con papel y firma manuscrita.
- Sistemas informáticos con un grado variable de actualización en el que se registran los datos de instancias y expedientes así como sus movimientos físicos.
- Tecnología basada en entornos host y bases de datos no relacionales.
- Los procedimientos administrativos se tramitan en base al profundo conocimiento de los funcionarios.
- El papel, la carpeta de expediente, los movimientos de expedientes entre oficinas forman parte de la cultura corporativa.
Objetivos
- Permitir trabajar al usuario con expedientes electrónicos y papel en cualquier momento del proceso administrativo.
- Conseguir una tramitación flexible, fácilmente adaptable a las modificaciones que pueden sufrir los procedimientos administrativos debido, por ejemplo, a cambios legislativos.
- Conseguir la integración de los diferentes sistemas de información municipales, a través de servicios de interoperabilidad, tanto internamente como hacia el exterior.
- Implantación total a todos los niveles de la Administración Electrónica, incluidos los Órganos de Gobierno.
- Reducción de los plazos y costes de la tramitación administrativa.
- Obtención de datos objetivos del proceso administrativo.
Plataforma de tramitación
- Incluye el módulo de registro de entrada electrónico que se integra con sistemas de digitalización certificada.
- La secuencia de actuaciones es gobernada por el funcionario, eliminando la necesidad de diagramar exhaustivamente el procedimiento y facilitando el tratamiento de situaciones particulares. La plataforma solamente guía al usuario en las tareas que componen una actuación.
- Dispone de las actuaciones necesarias para ejecutar cualquier tipo de procedimiento administrativo.
- Cada actuación dispone de su flujo de negocio. Algunas tareas de la actuación son asignadas a los funcionarios automáticamente (en función de su rol y unidad administrativa) una vez la actuación ha sido lanzada, mientras que otras requieren de una asignación expresa.
- El sistema permite configurar el nivel de paralelismo en la tramitación, mediante la definición de actuaciones paralelas o exclusivas.
- El módulo de Órganos de Gobierno permite ejecutar cualquier flujo entre los diferentes órganos municipales siguiendo el mismo principio de no diagramación.
Catálogo de procedimientos
- Repositorio central de los procedimientos administrativos del Ayuntamiento.
- Permite configurar todos los aspectos de presentación a través de la sede electrónica, así como canales presenciales.
- Dispone de una herramienta de diseño de formularios basada en estándares abiertos (xforms) para crear los formularios que se visualizarán en la sede.
- Permite definir tasas complejas asociadas a cada trámite, relacionando los campos del formulario entre sí.
Sede electrónica
- Registro de entrada telemático para la tramitación electrónica.
- Cobertura completa de la normativa vigente (11/2007 y derivadas)
- Carpeta ciudadana integrada con el sistema de tramitación para facilitar el derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos.
- Capacidad para persistir trámites en estado borrador o pendiente de presentación con periodos de conservación configurables desde las políticas de retención del sistema de gestión documental.
- Tablón edictal y perfil del contratante integrados con el sistema de certificación de publicaciones (ACCV) que garantiza la disponibilidad de la publicación durante el periodo indicado mediante un certificado al uso.
- Representación electrónica (individual y de colectivos) que permite habilitar a los gestores administrativos para interactuar en nombre de sus clientes frente a la Administración.
Cronología
- A finales de 2007 se crea un Órgano de Decisión Estratégica de Sistemas de Información (ODESI) que elaboró y aprobó un Plan Director de Implantación de la Administración Electrónica.
- Durante el 2008, se lanzan varios proyectos en el ámbito de la administración electrónica módulos básicos de administración electrónica (BBDD de ciudadanos, BBDD organizativa, etc.), ordenanza para el uso de la Administración Electrónica, sede electrónica, interoperabilidad, etc.
- Durante el 2009, se estudia y analizan gran cantidad de procedimientos administrativos llevados a cabo en el Ayuntamiento, efectuando labores de simplificación administrativa.
- A finales de 2009, se comienza el análisis, diseño y construcción de la solución para la tramitación de expedientes electrónicos:
- Identificación de las partes comunes a todo procedimiento administrativo (Actuaciones).
- Modelado BPMN y construcción de los flujos correspondientes a cada una de las Actuaciones.
- Identificación y construcción de los módulos del sistema. (Registro de Entrada, Tramitación de Expedientes, Órganos de Gobierno, Estafeta de correos, Generador de documentos, etc.).
- Definición y diseño de meta-modelo para la gestión de documentos electrónicos.
- Módulo de firma electrónica. Formato de firma electrónica (ZSIG). Aprovecha las ventajas de la firma attached y las de la firma dettached.
- Módulo de digitalización certificada.
- A principios de 2011, comienza la fase de diseño y construcción de las integraciones entre los diferentes sistemas municipales.
- Durante el 2012 se realiza el diseño de la infraestructura de sistemas necesaria. Los servidores sobre los que están desplegadas las aplicaciones están soportados en servidores virtuales mediante tecnología VMWare.
- Durante el 2013 y principios de 2014 se elabora el diseño y construcción de los procedimientos necesarios, para la migración de los datos del sistema antiguo, a la nueva base de datos de la plataforma (información relativa a más de 4 millones de expedientes).
- A finales de 2013, comienza la elaboración de un calendario y de la documentación necesaria para la formación e información a los más de 2500 usuarios potenciales del sistema.
- Finalmente el 15 de septiembre de 2014 se lleva a cabo la implantación de la Plataforma Integrada de Administración Electrónica, sin necesidad de paralizar la maquinaria administrativa del Ayuntamiento. (El viernes 12 de septiembre se cierran los sistemas antiguos y el lunes 15 de septiembre todo el Ayuntamiento trabaja con la nueva plataforma).
Indicadores
Indicadores que dependen de la relación con los ciudadanos
En este apartado se presentan indicadores que dependen de la relación con los ciudadanos, es decir, las entradas de documentos por los registros de entrada, y las salidas de documentos mediante notificaciones.
Este primer indicador nos muestra el volumen de papel que los ciudadanos presentan a través de los distintos registros de entrada que dispone el Ayuntamiento y que allí mismo son digitalizados. Como se puede observar, el promedio es de casi 2.000 documentos papel al día.
Este indicador nos muestra la cantidad de instancias que presentadas en soporte papel en un registro de entrada no son digitalizadas, y por lo tanto se envían en papel a los servicios que deben tramitarlas. El promedio diario es de 72, pero se debe tener en cuenta que las instancias no se mueven individualmente si no en lotes. Se ha observado que se digitaliza un promedio del 60% de las instancias papel presentadas en los registros de entrada. Esto lo podemos observar en el siguiente indicador:
Los picos de instancias papel corresponden con dos momentos de presentaciones masivas de alegaciones a planes urbanísticos.
Lo ideal sería que estos valores se aproximaran lo máximo posible, es decir, que se digitalizara todo lo que se presenta en papel, pero la realidad nos ha demostrado que todavía queda camino por recorrer. Una prueba de esto es el último indicador relacionado con el ciudadano y que nos muestra la comparativa entre notificaciones papel y notificaciones electrónicas.
Aquí la diferencia es abismal, los ciudadanos siguen prefiriendo ser notificados por los medios tradicionales.
Indicadores que dependen de procesos internos
En este apartado se presentan indicadores relacionados con el uso de la administración electrónica que depende exclusivamente de la organización interna.
Este indicador compara el número diario de expedientes que se inician con todos o parte de sus documentos en papel (expedientes papel) y el número diario de expedientes que se inician con todos sus documentos en soporte electrónico. Actualmente el promedio ronda el 60%, es decir, se siguen utilizando expedientes en soporte papel. Sin embargo, el número de documentos generados en soporte electrónico es muy grande y casi se aproxima al total de documentos generados.
Más del 88% de documentos generados lo son en soporte electrónico. Esto es un indicador indiscutible de que los trabajadores municipales están por el uso de la administración electrónica, como así lo demuestra también el siguiente indicador:
Vemos que hay un promedio de casi 2.500 firmas electrónicas diarias. Es decir, el uso de la firma electrónica es algo consolidado casi desde el primer día.
Conclusiones
Una vez transcurrido ya más de un año de administración electrónica, podemos extraer las siguientes conclusiones:
- Implantar la administración electrónica en un gran ayuntamiento o en uno pequeño es posible.
- Aunque la ley define el expediente electrónico como aquel que tiene todos sus documentos electrónicos la realidad en una administración local indica que esto no es posible todavía pues el papel, por unas y otras causas sigue presente todavía.
- Hay un gran campo de mejora en las herramientas que nos permiten relacionarnos electrónicamente con los ciudadanos, es decir, la sede electrónica y las notificaciones electrónicas. El uso de la firma electrónica para los ciudadanos debe ser lo más sencillo posible, incluso en detrimento de la seguridad, aunque aquí hay una barrera legal que debe superarse.
- Es imprescindible realizar una mejora continua en la simplificación de los procedimientos para adaptarlos a la realidad electrónica. Aquí también nos encontramos con barreras legales o normativas que deben superarse.
- Se dispone de datos objetivos para mejorar la distribución de los recursos humanos donde sea más prioritario.
- Desde el primer momento las peticiones de mejora e incremento de funcionalidades en las aplicaciones de administración electrónica no han cesado, lo cual denota un uso cada vez mayor así como un gran interés en potenciarlas. Esto ha sucedido a todos los niveles, tanto los usuarios de “a pie”, como los niveles altos (políticos, habilitados, etc.).
- Las aplicaciones deben ser lo más flexibles posible y debe contarse con un equipo bien dimensionado para atender las incidencias o peticiones de soporte que se demandan todos los días. Es decir, los usuarios deben sentirse respaldados para confiar plenamente en las aplicaciones, si no las abandonan.
- El sistema documental y el portafirmas deben ser robustos y con un buen nivel de rendimiento, pues son piezas clave del sistema.