Comunicación presentada al II Congreso Ciudades Inteligentes:
Autores
- Tomás Llorente Aguado, Administración Pública
- Domingo Gómez Orea, Universidad Politécnica de Madrid
- Bernardino Benito López, Universidad de Murcia
Resumen
Muchos municipios tienen dificultades para ser eficientes hasta el punto que hay quien cuestiona que sigan existiendo como tal, especialmente en el ámbito rural profundo. La legislación ha intentado avanzar hacia un mayor control de los costes de los servicios pero sigue sin tener en cuenta el aspecto territorial, empleando únicamente el criterio de población para clasificar a los municipios y sus obligaciones respecto a la ley. Para superar esta limitación y mejorar la eficiencia en los servicios públicos hasta el máximo de las posibilidades de cada municipio se presenta en esta comunicación una metodología en dos fases. La primera fase consiste en identificar zonas en las que los municipios tengan un comportamiento similar (a través de análisis de carácter funcional, territorial, sociológico y económico). Se aplica en la segunda fase el método DEA (Data Envelopment Analysis) para hallar la eficiencia comparada entre los municipios de cada zona. En esta fase también se estima la capacidad teórica de mejora para cada municipio y para cada servicio. Finalmente se podrá proponer un nuevo modelo de gestión óptima de los servicios públicos que los municipios prestan.
Antecedentes. Manifestación de la problemática
España sufre desde hace siglos de un acuciante inframunicipalismo, que además se combina con una elevada heterogeneidad en la distribución de los municipios en el territorio como se muestra en la Figura 1.
Además de partir de una elevada fragmentación de entidades locales, éstas parecen ajenas a la problemática de su atomización y cada año aumenta el número de municipios en España. En la actualidad existen 95 municipios más que en las primeras elecciones de 1.979 (El País, 13 mayo 2.015). Durante el 2015 han surgido cinco nuevos ayuntamientos, mientras que se ha producido una única fusión de dos municipios Gallegos (Oza dos ríos y Cesuras) no exenta de polémica. La última fusión de municipios que se realizó en España data de 1.981. Esto demuestra una tendencia antagónica con respecto al resto de Europa, especialmente los países del norte, en la que la reducción de municipios ha sido muy importante llegando hasta el 80% de Dinamarca. Así en España existen paradojas como que en Castilla y León hay casi cinco veces más municipios que todo en el Reino Unido. También se ha dado el caso de un municipio en el que durante el 2013 únicamente estuvo empadronado un habitante, su alcalde (Illán de Vacas, según el INE). Parecen evidentes las dificultades de gestionar los servicios públicos para no sólo un municipio de un único habitante, si no para, por ejemplo, los casi cinco mil municipios de menos de mil habitantes, que suponen más de la mitad de los existentes.
Lejos de entrar en la discusión polémica sobre si se deben reducir drásticamente el número de municipios por fusión o si se debe mantener una cierta identidad localista, se presenta a continuación una metodología que tiene como objetivo servir de herramienta para concejales, funcionarios, legisladores, empresas prestadoras de servicios y por supuesto, ciudadanos de forma que puedan conocer como de eficiente es cada municipio, así como su capacidad de mejora potencial.
Descripción de la metodología TOM: territorial optimization modeling
El presente estudio tiene por objeto servir de base para evaluar la eficiencia con la que los municipios de una provincia prestan los servicios públicos básicos a sus ciudadanos. Para la elaboración del estudio se plantea originalmente una metodología que se sustenta en dos fases. La primera fase consiste en la identificación de zonas en las que los municipios que las conforman tengan un comportamiento similar a nivel funcional, territorial, sociológico y económico.
Una vez definidas estas zonas se aplica en la segunda fase el método DEA (del inglés Data Envelopment Analysis) para hallar la eficiencia comparada entre los municipios de cada una de estas zonas. Mediante la aplicación del método DEA también se puede estimar la capacidad teórica de mejora para cada municipio y para cada servicio. El instrumento matemático (DEA) empleado en la segunda fase es un proceso iterativo que ha ido mejorando su precisión en sucesivas etapas desde que comenzó a emplearse a mediados del siglo pasado. En la actualidad ofrece resultados sólidos como se verá más adelante.
A partir de las conclusiones que se alcancen con la aplicación de esta metodología se podrá llegar, si los datos disponibles lo permiten, a proponer un nuevo modelo de gestión de los servicios públicos que los municipios prestan en la provincia analizada.
Identificación de zonas de características afines
No se trata de generar una nueva organización administrativa. Se trata de identificar similitudes en el comportamiento de los municipios de la provincia, para así poder aplicar la siguiente fase de evaluación de la eficiencia de cada municipio comparándolo con los que se encuentran en similar situación al mostrar unas respuestas afines a los factores territoriales, funcionales, económicos y sociológicos que les afectan. Además de mostrar similitudes entre los municipios que las conforman, es necesario que estas zonas cuenten con una masa crítica representativa de superficie y población para una correcta aplicación de la segunda fase de la metodología.
Análisis Territorial
La primera etapa de este análisis es la ubicación general de los municipios distinguiendo entre:
- Montaña
- Penillanura
- Valle
Una vez clasificados se analizan otros aspectos como:
- Clima, como factor que influye en el funcionamiento y en la priorización de necesidades
- Superficie
- Condiciones orográficas
- Usos del suelo
Análisis Funcional
- Infraestructuras de abastecimiento de agua, saneamiento/depuración
- Infraestructuras de suministros energéticos
- Infraestructuras de transporte
Análisis Sociológico
- Población de los municipios
- Distribución de la población
- Estacionalidad
Análisis Económico
- Sector productivo
- Precio de venta VPO
Una vez analizados todos los municipios de una provincia a través de los análisis anteriores se pueden identificar zonas de comportamiento similar y con una masa crítica de superficie y población suficientemente representativa. Se muestran más abajo los ejemplos de La Rioja y Murcia.
Eficiencia de los servicios públicos básicos
La segunda fase de la metodología propuesta se basa en evaluar la eficiencia de cómo los distintos municipios prestan los servicios a sus ciudadanos. Para ello se debe comparar la cantidad de recursos empleados con la efectiva prestación de cada uno de los servicios públicos analizados.
Como no se conoce con exactitud la tecnología o las características intrínsecas a cada municipio y de cada servicio, para poder obtener una medida real de la eficiencia de un ayuntamiento es necesario poderlo comparar con otros municipios similares, de ahí la necesidad de identificar previamente las zonas en las que se prevé que los municipios van a tener comportamientos análogos. Por ese motivo se ha escogido el método DEA. DEA es una técnica de medición de la eficiencia basada en la obtención de una frontera de eficiencia a partir del conjunto de observaciones que se considere sin necesidad de conocer ninguna forma de relación funcional entre inputs y outputs (coste y producción). DEA fue propuesto originalmente por Charnes et al. (1978) y Banker et al. (1984) a partir de las definiciones de Koopmans (1951), Farrell (1957) y Shephard (1953, 1970).
Para hallar la frontera de eficiencia se han de relacionar los INPUTS con los OUTPUTS, donde:
- INPUT: los recursos necesarios para prestar el servicio a la población (gastos de personal, materiales, maquinaria, etc.) Como caso general se toma como input el coste de cada servicio.
- OUTPUT: lo que se ofrece al ciudadano, es decir, en que se convierten los inputs. Son unidades de medida objetiva que permita comparar la cantidad de un servicio en cada municipio.
Según el ejemplo anterior se puede evaluar la mayor o menor eficiencia de cada municipio. El potencial de mejora de cada municipio se halla dividiendo la longitud del segmento ineficiente (segmento rojo) entre la longitud del segmento entre el origen y el municipio (segmento verde y rojo).
Una vez realizado el análisis para todos los municipios se aplica un proceso basado en los trabajos de Simar y Wilson (1998 y 2000) ofrece estimaciones más robustas y libres de sesgos. Estos resultados sirven para establecer un ranking de municipios ordenados de mayor a menor eficiencia, como se muestra en la tabla anterior.
La aplicación iterativa del método DEA permite realizar propuestas de mejora de la eficiencia de los servicios públicos, estudiando las posibles asociaciones o agrupaciones de municipios en la gestión de cada uno de los servicios públicos. Se muestra en el gráfico más abajo el ejemplo del servicio de abastecimiento de agua para la zona afín norte de Murcia. En el gráfico se pueden ver dos ejemplos de recomendaciones que mejoran (o no) la eficiencia de los municipios analizados.
Una vez realizado el estudio de la eficiencia de los municipios de una provincia o región para todos los servicios públicos se puede llegar a proponer una serie de actuaciones que los municipios pueden llevar a cabo para mejorar su eficiencia. Estas actuaciones son acordes a la legislación vigente y pueden ser:
- Permanencia: cuando un municipio se muestra más eficiente prestando los servicios públicos del modo en el que lo está haciendo actualmente. Se podrán indicar mejoras puntuales.
- Fusión: cuando dos o más municipios se muestran más eficientes compartiendo la gestión de todos o casi todos los servicios públicos.
- Transferencia de competencias (a Diputación): para municipios que se muestran ineficientes por sí solos y no mejoran compartiendo la gestión con los municipios colindantes.
- Mancomunidad o consorcio: indicado para los municipios que mejoran compartiendo 1 o 2 servicios con municipios colindantes.
Al completar el estudio se estará en disposición de proponer un mapa de gestión optimizada de los servicios públicos de los municipios de una provincia, definido por las propuestas de actuación.
Conclusiones
Esta metodología se muestra útil evaluando la eficiencia comparada de los municipios con respecto a municipios en similar situación. Esto supone un gran avance hacia la toma de decisiones o de políticas específicas para cada zona, superando las limitaciones existentes en la legislación actual. Con esta metodología los concejales y legisladores conocerán mejor el comportamiento de los municipios y las empresas suministradoras podrán realizar ofertas más ajustadas y servicios más eficientes.
Agradecimientos
- Para el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) al haber creído en este proyecto como parte de una nueva visión sobre la planta local en España.
- Para la Dirección General de Política Territorial, La Rioja, por facilitar datos según sus posibilidades.
Referencias
- Banker, R. D., Charnes, A., & Cooper, W. W., 1984, Some models for estimating technical and scale inefficiencies in data envelopment analysis. Management Science, 30, 1078-1092.
- Charnes, A., Cooper, W. W., & Rhodes, E., 1978, Measuring the efficiency of decision making units. European Journal of Operational Research, 2, 429-444
- Farrell, M. J., 1957, The Measurement of Productive Efficiency. Journal of the Royal Statistical Society. Series A (General), 120(3), 253-290
- Koopmans, T. C., 1951, Analysis of production as an efficient combination of activities. Activity Analysis of Production and Allocation, John Wiley and Sons, New York. Koopmans, T.C. Editor, 33-97
- Shephard, R. W., 1970, Theory of cost and production functions. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Pp
- Simar, L., & Wilson, P. W. (1998). Sensitivity analysis of efficiency scores: How to bootstrap in nonparametric frontier models. Management Science, 44(1), 49-61
- Simar, L., & Wilson, P. W. (2000). A general methodology for bootstrapping in non-parametric frontier models. Journal of Applied Statistics, 27(6), 779-802
- Noticia ELPAÍS (6/5/2015)