Implantación del e-Gobierno en el Ayuntamiento de Cartagena como base para el desarrollo de la ciudad

Comunicación presentada al II Congreso Ciudades Inteligentes:

Autores

• Alejandro Delgado Gómez, Técnico de archivo, Ayuntamiento de Cartagena
• Vicente Pardo Máñez, Jefe del Centro de Proceso de Datos, Ayuntamiento de Cartagena
• Matías Yepes, Jefe de Ingeniería, Ayuntamiento de Cartagena

Resumen

El corazón de una ciudad inteligente es un ayuntamiento inteligente. Por ello, en nuestro proyecto de ciudad, el primer paso ha sido crear las herramientas de gestión que cumplen con todos los requisitos exigidos en el ENS, en el ENI y en sus NTIs, para poder afrontar las nuevas leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, con solidez. A partir de ello, estamos en condiciones de prestar servicios de calidad, tanto a los ciudadanos y las empresas de la ciudad; como a los transeúntes, puesto que Cartagena es un destino turístico obvio, en todas las áreas: movilidad, servicios sociales, policía, contratación, etc. Nuestra estrategia en Cloud y basada en analíticas y modelos predictivos Big Data ayudará a configurar un modelo sostenible de ciudad.

Palabras clave

Administración Electrónica, Big Data, Estrategias Cloud, Gobernanza, Gobierno Electrónico

Introducción

El corazón de una ciudad inteligente es un ayuntamiento inteligente, dotado de los mecanismos legales y técnicos adecuados para prestar servicios sostenibles a la ciudadanía, a la empresa y a los transeúntes. En este sentido, el Ayuntamiento de Cartagena, desde la promulgación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y su normativa de desarrollo, ha venido emprendiendo acciones encaminadas a convertirse en ese corazón que transmita a la ciudad una nueva manera de funcionar.

Sin embargo, en fecha reciente ha aparecido un nuevo factor que ha puesto de manifiesto algunas inconsistencias y ha obligado a plantear una estrategia sólida, moderna y coordinada de ciudad. Dicho factor es la promulgación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas leyes, a entrar en vigor el 2 de octubre de 2016, prevén un funcionamiento por completo digital para todas las administraciones públicas. Cartagena, por tanto, no puede pasar por alto esta obligación.

En el análisis derivado de la aparición de este factor se han identificado las siguientes inconsistencias:

• Bajo nivel de cumplimiento del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica, y del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. Este bajo nivel de cumplimiento tiene como causas más probables las que se enuncian a continuación.
• Ausencia de un plan de Ayuntamiento y de ciudad que permita concebir las actividades emprendidas y pendientes de emprender como un todo integral, ordenado y escalable. Es decir, si bien son muchas las actuaciones desarrolladas, éstas lo han sido de manera aislada, a medida que la buena voluntad de los individuos o las posibilidades económicas, técnicas y humanas lo han permitido.
• Falta de coordinación entre las diferentes áreas del Ayuntamiento, con toda probabilidad debida a la inexistencia de ese plan. Como consecuencia, lejos de alcanzar los objetivos de simplificación, racionalización y modernización que deben caracterizar a una administración del siglo veintiuno, se han producido duplicidades y carencias en el diálogo entre los diferentes actores internos y externos, con el retraso y el coste adicional que ello implica.

Para poner fin a estas inconsistencias y añadir valor, tanto a lo ya conseguido como a lo pendiente de conseguir, se han emprendido las acciones que se describen en lo que sigue.

Descripción metodológica

Con el objeto de alcanzar el cumplimiento con el Esquema Nacional de Seguridad y el Esquema Nacional de Interoperabilidad se ha llevado a cabo un análisis formal, basado en las herramientas que tanto el Centro Criptológico Nacional como el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de su Portal de Administración Electrónica, ponen a disposición de las administraciones para evaluar el grado de adecuación. Este análisis ha permitido detectar tanto componentes ya satisfechos, como puntos débiles pendientes de satisfacer. Para corregir estas desviaciones e integrar los resultados con aquellos componentes alcanzados, se han elaborado los siguientes documentos normativos que obligan a todo el Ayuntamiento:

• Plan de adecuación al Esquema Nacional de Seguridad
• Plan de adecuación al Esquema Nacional de Interoperabilidad
• Política de seguridad de la información
• Política de firma electrónica y certificados de la administración
• Política de gestión de documentos electrónicos

Estos documentos normativos forman parte, como epicentro a partir del cual continuar evolucionando, del recién creado Plan Estratégico de Ciudad para el Ayuntamiento de Cartagena, que también reviste carácter normativo.

Al resolver la primera de las inconsistencias mediante la promulgación de políticas y planes, se sientan además las bases para solucionar las otras dos, es decir, la inexistencia de un plan integral y coherente de modernización interna y la falta de coordinación entre diferentes áreas que tienen indudables puntos en común. Tomando como base los instrumentos mencionados sí es posible avanzar de manera ordenada hacia la consecución de un Ayuntamiento plenamente inteligente. Con todo, los documentos normativos precisan de concreción en la práctica. Por ello, para llevarlos a efecto, se han creado los siguientes grupos de trabajo:

• Unidad administrativa de modernización, que tiene encomendada la tarea de simplificar y racionalizar los procedimientos administrativos en vigor en el Ayuntamiento, automatizándolos con el objetivo de lograr el 0 papel en el horizonte 2 de octubre de 2016, así como de lograr la plena adecuación al Esquema Nacional de Interoperabilidad.
• Comité de Seguridad, que tiene encomendada la tarea de progresar, también en el horizonte 2 de octubre de 2016, en el cumplimiento del Esquema Nacional de Seguridad, siguiendo de manera escalable las prescripciones del Centro Criptológico Nacional.
• Oficina de Ciudad Inteligente, que tiene encomendada la tarea de proporcionar los medios oportunos para dar satisfacción al Plan Estratégico de Ciudad para el Ayuntamiento de Cartagena, de tal modo que en el horizonte 2020, y tanto a nivel interno como externo, Cartagena se haya transformado en una ciudad por completo digital.

Se debe mencionar el hecho de que los tres grupos tienen un carácter marcadamente interdisciplinar, con la presencia de especialistas en administración pública, jurídicos, ingenieros informáticos, gestores documentales, sociólogos y analistas tanto de procesos como de sistemas. De igual modo, debe mencionarse la circunstancia de que ninguno de los grupos implica gasto presupuestario adicional para el Ayuntamiento.

Además, los grupos de trabajo han llevado a cabo un detallado análisis del estado del arte en lo que concierne a las tecnologías de la información y las comunicaciones en el entorno nacional y europeo. Por mencionar sólo algunos datos, de conformidad con la Agenda Digital para Europa la economía digital crece siete veces más deprisa que el resto de la economía. Como refuerzo de esta afirmación, el Programa Operativo en el Marco del Objetivo de Inversión en Crecimiento y Empleo, redactado como parte del Crecimiento Inteligente FEDER para el período 2014-2020, identifica como las principales industrias TIC del futuro el Cloud Computing, el Big Data, las Smart Cities, la Ciberseguridad y el Internet de las Cosas. A ello se unen algunas cifras como las proporcionadas por la Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European and Social Committee and the Committee of the Regions: Unleashing the Potential of Cloud Computing in Europe, en la que se afirma que el fomento del Cloud Computing puede generar, hacia 2020, un impacto acumulativo general en el producto interior bruto europeo de 957 billones de euros y 3.8 millones de puestos de trabajo, sugiriendo el mismo texto que las nubes privadas constituyen un obstáculo para el crecimiento y que el sector público, con las debidas garantías normativas, debería hacer uso de nubes públicas. Se pueden seguir mencionando argumentos, como la línea Making Big Data Work for Europe, de la Agenda Digital para Europa, o la Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information, revisada mediante la Directive 2013/37/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013.  No obstante, no parece que quede mucho margen de duda respecto a la línea tecnológica a seguir por el Ayuntamiento, que se enfoca sobre un modelo de Smart City basado en:

• Cloud Computing público, excepto para datos sensibles
• Big Data predictivo para mejorar la experiencia ciudadana
• Internet de las Cosas y computación ubicua
• Reforzamiento de la ciberseguridad, sin salir del entorno normativo vigente

Descripción del proyecto

En lo que concierne al proyecto de Ayuntamiento inteligente, por motivos de espacio, la presente comunicación se enfoca sobre el trabajo del primero de los grupos mencionados, bien entendido que éste queda encuadrado en el entorno de seguridad y en la estrategia de ciudad que es competencia de los otros dos, con los que colabora estrechamente.

Una de las herramientas tecnológicas que el Ayuntamiento sí ha consolidado, en cumplimiento de la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico, y de la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Expediente Electrónico, es una aplicación de gestión documental que, por una parte, se encuentra integrada con otras herramientas internas y externas, como la sede electrónica, la intranet corporativa o el portafirmas; y, por otra, y partiendo de la petición de principio de que la administración funciona en un alto grado mediante procedimientos que se concretan en expedientes, adquiere carácter transversal para la mayor parte de las operaciones del Ayuntamiento. Por tanto, cabe pensar que el uso de tal aplicación resulta pivotal para la modernización, la racionalización y la simplificación de las actuaciones administrativas, puesto que cumple estrictamente la normativa vigente y es utilizable en todas las áreas del mismo.

Dicha herramienta se complementa con un flujo de tareas automatizado, desarrollado por una empresa externa, que verifica de manera automática que los documentos y los expedientes se han generado de conformidad con las reglas prescritas en las mencionadas Normas Técnicas de Interoperabilidad, así como con otras reglas definidas a nivel local. Este BPM, por tanto, opera como un bouncer que impide que se acepte cualquier fichero técnicamente inadecuado.

Aunque tales herramientas se encontraban por completo terminadas y preparadas para entrar en funcionamiento, su uso no estaba siendo exhaustivo por parte de las diferentes áreas del Ayuntamiento, de tal modo que desde la Concejalía del Área de Hacienda e Interior se elaboró un plan de choque, basado en el Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas para la Administración General del Estado, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, que se inició en el Área de Recursos Humanos, en la medida en la que todos los empleados públicos han de interactuar con ella en sus gestiones cotidianas. Para cada uno de los procedimientos, y en cooperación con una empresa consultora externa, se llevaron a cabo las siguientes tareas:

• Análisis de los procesos
• Simplificación y diagramación de los mismos
• Elaboración de indicadores de gestión
• Análisis de traslación al sistema
• Automatización del proceso
• Análisis de la reducción de cargas administrativas
• Formación del personal de manera presencial y mediante manuales de ayuda
• Aprobación formal del inventario de información obtenida

Resultados y discusión

En el momento en el que se redacta la presente comunicación aún no se ha procedido a aplicar la medición mediante los indicadores de gestión elaborados, aunque sí puede indicarse que todos los procesos de todos los servicios del Área de Recursos Humanos – Inspección, Organización y Relaciones Laborales; Provisión y Selección; Formación y Prevención de Riesgos Laborales – han sido automatizados, de modo que todos los empleados públicos realizan los trámites internos a través de intranet y sin hacer uso del papel.

Aunque no se considera que el trabajo se haya finalizado, puesto que se trata de un proceso de mejora continua, en un segundo momento se ha comenzado a desarrollar el mismo método de simplificación y mejora en dos áreas con gran visibilidad de cara a la ciudadanía, Contratación y Policía, y se espera que del esfuerzo realizado en la primera de ellas se derive el paso a un área también extremadamente visible, como es Infraestructuras y Obras Públicas.

Como se ha mencionado, aunque aún no ha sido posible medir los resultados en términos cuantitativos, por motivos de distancia temporal, sí parece adecuado hacer notar, siquiera de manera intuitiva, algunas necesidades percibidas:

• Para alcanzar el horizonte 2 de octubre de 2016, se precisa de mayor número de personas dedicadas exclusivamente al proyecto, particularmente en las fases de análisis de procesos y de sistemas.
• En apoyo del equipo de trabajo y con el objeto de minimizar esfuerzos, es conveniente revisar con mayor detalle las soluciones ofrecidas por Forja CTT, del Centro de Transferencia de Tecnología, con el fin de adherirse a aquéllas que permitan optimizar los tiempos.
• Con el triple objeto de alinearse con las soluciones de Forja CTT, con el modelo tecnológico mencionado anteriormente y con el fomento de la reutilización y la interoperabilidad, se deberían explorar alternativas tecnológicas a las tecnologías existentes en la actualidad en el Ayuntamiento: bases de datos documentales y orientadas a grafos, arquitecturas orientadas a microservicios, y bases de datos sin esquema y NoSQL.

Conclusiones

El e-gobierno es un área clave en cualquier proyecto de ciudad inteligente, y así lo refrendan los planes Europeos para el Horizonte 2020. Una ciudad inteligente sin un proyecto de gobierno de la misma no es viable; pero este proyecto no puede estar sometido a la improvisación ni a actuaciones aisladas. Debe ser una iniciativa global, formalizada, sistemática e interdisciplinar. Así parece demostrarlo la experiencia del Ayuntamiento de Cartagena: muchos años de trabajo exhaustivo pero no coordinado han rendido menos frutos que algunos meses de trabajo en cooperación entre distintas áreas, destinados a conseguir un pleno cumplimiento con la legislación. Las líneas, pues, parecen claras:

1. Un plan de ciudad que tenga como epicentro un plan de gobierno
2. Un plan de gobierno que gire alrededor del cumplimiento legislativo
3. Un cumplimiento legislativo que permanezca atento a la innovación tecnológica

Cualquier otro camino está fuera de lugar.

Referencias

• Comisión Europea, 2012, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European and Social Committee and the Committee of the Regions: Unleashing the Potential of Cloud Computing in Europe, EUR-Lex.  (Consulta: 25-1-2016)
• Comisión Europea, 2014, Comprender las políticas de la Unión Europea: Agenda Digital para Europa, Comisión Europea, Dirección General de Comunicación. (Consulta 25-1-2016)
• Comisión Europea, 2015, Making Big Data Work for Europe, European Commission. (Consulta: 25-1-2016)
• Fondo Europeo de Desarrollo Regional, 2015, Programa Operativo en el Marco del Objetivo de Inversión en Crecimiento y Empleo, FEDER (Consulta: 25-1-2016)
• Parlamento Europeo, 2003, Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information, EUR-Lex. (Consulta: 25-1-2016)
• Parlamento Europeo, 2013, Directive 2013/37/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013, Official Journal of the European Union. (Consulta: 25-1-2016)