Comunicación presentada al IV Congreso de Ciudades Inteligentes
Autores
- Alfonso Vélez Iglesias, Fundador, Autotraffic
- Jaime Ferrer Aldana, Fundador, Autotraffic
Resumen
Se busca contrastar tres experiencias de ciudades latinoamericanas en cuanto a las políticas públicas implementadas en materia de movilidad urbana: Curitiba, Brasil; Santiago de Chile; y Lima, Perú. Se demuestra la heterogeneidad de resultados, pues conviven experiencias de fracaso, de resultados mixtos y éxito. A través de la exploración de estas experiencias, se identifican áreas de oportunidad claras para mitigar los problemas públicos de la falta de seguridad vial, el tráfico y la contaminación, ya que éstos tienen impactos significativos en la calidad de vida de gran parte de la población de América Latina que actualmente habita en ciudades. Se definen estrategias claras para la implementación de soluciones a estos problemas públicos, las cuales deben ser parte de una planificación urbana integral y a largo plazo que tome en cuenta el contexto, las necesidades a futuro y las condiciones socioeconómicas particulares de cada urbe latinoamericana.
Palabras clave
Políticas Públicas, Movilidad Urbana, Gestión del Tráfico, Medio Ambiente, Seguridad Vial, Pirámide de Jerarquía de la Movilidad, Derecho a la Movilidad, BRT, Sistemas de Transporte Público, América Latina
Introducción
América Latina tiene la tasa de urbanización más elevada del planeta alcanzando un 80 por ciento (ONU-Hábitat, 2012). Esta tasa es incluso el doble de la registrada en regiones como Asia o África. Este cambio radical de lo rural a lo urbano se desarrolló a un ritmo acelerado en un periodo de 40 años de 1950 a 1990.
La movilidad en América Latina se caracteriza por dos elementos: 1) la importancia del transporte público, los viajes a pie y en bicicleta; y 2) un creciente índice de motorización que deriva en problemas de congestión. Aunque este es el panorama general de la movilidad en América Latina, las dinámicas sociales, económicas y urbanísticas particulares de cada ciudad generaron proyectos de movilidad con resultados variables a lo largo de la región. De esta manera, encontramos políticas que no lograron solucionar problemas nativos como la mala planeación urbana, el crecimiento poblacional desmedido o la baja cultura vial, hasta experiencias de éxito caracterizadas por elementos de política pública innovadores y eficaces en cuanto a movilidad se refiere. Siguiendo esta lógica, el objetivo de esta investigación es exponer tres experiencias representativas de movilidad de ciudades latinoamericanas que atienden a casos con efectos de éxito (Curitiba), resultados mixtos (Santiago) y fracaso (Lima).
Primero, Curitiba se convirtió en un referente internacional por su diseño urbanístico, así como su política pública de transporte. Segundo, la Zona Metropolitana de Santiago, la capital de Chile implementó el sistema TranSantiago, pero aún falta por resolver ciertos retos que impone el crecimiento de la ciudad y los problemas de desplazamiento que tienen los habitantes de la periferia para trasladarse al centro de la ciudad.
Finalmente, se profundiza en la experiencia de la Zona Metropolitana de Lima, capital de Perú, la cual está determinada por una dinámica social particular, una deficiente organización y planeación del sistema de transporte público, una baja cultura vial, y, por ende, efectos nocivos sobre el medioambiente.
Curitiba: referente de movilidad innovadora y creativa
Curitiba, capital del estado brasileño de Paraná, tiene aproximadamente 1.84 millones de habitantes y se ha convertido, a través de su legado histórico de planeación, urbanismo y sustentabilidad, en el modelo de la ciudad del futuro, así como en un referente obligado en cuanto a temas de movilidad se refiere.
Implementó soluciones innovadoras, creativas y sobre todo sencillas (rápida implementación) y económicas (eficientes); la consideración de la movilidad como un derecho que debe ser otorgado a toda la ciudadanía; y el tratamiento multidisciplinario de la movilidad, integrando un equipo especializado compuesto por urbanistas, arquitectos, ingenieros, economistas, abogados, sociólogos, historiadores, técnicos, politólogos, entre otros más.
En 1966, se estableció el Plan Director que tuvo como objetivo no solo conectar a los habitantes de la ciudad, sino también la zonificación y el uso de suelo. A través de la definición de los parámetros de ocupación, se planificó un crecimiento ordenado y lineal de la ciudad en ejes de circulación rápida que van del centro a la periferia; la creación de un anillo vial alrededor del centro de Curitiba para descongestionar esa área; la peatonalización del centro de la ciudad; el diseño de una estructura vial que definiera la función de cada vialidad, como el uso de carriles exclusivos para el transporte público, ciclovías, peatones, etc.; y, la generación de condiciones para proteger el medioambiente y dotar de derechos a todos los usuarios del espacio vial.
Las actividades de urbanismo realizadas en Curitiba, desde el Plan Director de 1966, se apoyan en la llamada pirámide o trípode, que toma en cuenta la zonificación y el uso del suelo, en conjunto con el sistema vial y el transporte público. Incluye, a su vez, las interacciones con el desarrollo socioeconómico y ambiental.
Un elemento que destaca del modelo implementado por Curitiba es el elaborado sistema de transporte público que tiene como primer eslabón los Autobuses de Tránsito Rápido o BRT. Este sistema funcionó como una aportación al Plan Director y facilitó la racionalización del espacio vial urbano al reservar carriles exclusivos de circulación a lo largo de ejes troncales, lo cual tuvo como resultado un alivio inmediato de la congestión del tráfico
Un segundo elemento a considerar fue el sistema de parques, que funcionan como drenajes de todo el territorio. La política de creación de áreas verdes de los últimos 40 años ha sido tan intensa que pasó de medio metro cuadrado por habitante a 50 metros cuadrados de área verde por persona (Ríos, 2012). Estos parques se ubicaron en antiguas canteras y recintos industriales, por lo que la intervención fue mínima y gradual para regenerar los espacios y hacerlos utilizables para la ciudadanía. Como resultado, a pesar de tener una población cinco veces mayor que hace 50 años, la contaminación de Curitiba se encuentra cerca de los niveles apropiados de partículas contaminantes según la Organización Mundial de la Salud (2016).
Como tercer elemento, se fomentó la peatonalización de la zona histórica de la ciudad y se creó una red de ciclovías que, a su vez, protegen las áreas de posible degradación, creándose techos paralelos a las líneas de ferrocarril, los ríos y los arroyos.
El logro social alcanzado durante todos los años de implementación de la estrategia de esta política pública fue lograr la concientización y educación ambiental, promoviendo que la ciudad transformara sus hábitos y que sus habitantes se sintieran responsables de su buen funcionamiento.
Derivado de todo lo anterior, Curitiba se puede considerar pionera en iniciativas urbanas inteligentes según la clasificación y análisis realizados por la consultora internacional PriceWaterHouseCoopers y ie Business School (Seisdedos, 2015). El modelo de Curitiba se ha replicado con éxito en las ciudades brasileñas de Aracaju, Blumenau, Campo Grande, Goiânia, Joinville, Manaus y Porto Alegre, por mencionar algunos ejemplos.
Santiago: ejemplo de políticas de movilidad con resultados ambivalentes
El área metropolitana de Santiago está formada por cinco provincias y 52 comunas, concentrando una población de seis millones 685 mil 685 habitantes, es decir, 40.19 por ciento de la población total de Chile. La densidad poblacional de esta ciudad es de dos mil 305 habitantes por km2 (Intendencia de Santiago, 2012). A la par del crecimiento económico de Chile – tres por ciento anual según la CEPAL (2015) – esta ciudad ha experimentado una vertiginosa expansión del centro a la periferia. Tan solo en el periodo comprendido entre 2002 y 2011 se reportaron 435 mil viviendas nuevas.
Tales transformaciones configuraron la dinámica de la ciudad y establecieron nuevos retos para la movilidad de las personas en un centro urbano, en el cual el 40.3% de la población es mayor de 15 años y tiene que desplazarse a una comuna distinta a la de su residencia habitual. En el área metropolitana de Santiago, la comuna del mismo nombre registra un millón 685 mil 798 desplazamientos diarios (Pradenas, 2008).
De las tres dimensiones de la movilidad (seguridad vial, eficiencia y sustentabilidad), Santiago tiene una mayor área de oportunidad en la eficiencia, sobre todo en lo relativo a la mejora del transporte público y la atención a la congestión vehicular. Santiago registra un parque vehicular compuesto por 870 mil vehículos de transporte individual motorizado (automóvil y motocicleta), de los cuales 94 por ciento son automóviles. Por su parte, el transporte público cuenta con 17 mil vehículos, de los cuales 60 por ciento son taxis colectivos, 36 por ciento autobuses y 4 por ciento vagones de tren (Corporación Andina de Fomento [CAF], 2011).
Esto impacta en tiempos de traslado relativamente altos: 24 minutos en automóvil; 47 minutos en autobús y 29 minutos en el metro. Esto se debe principalmente a los retos que enfrenta el transporte público para responder a la dinámica expansiva de la ciudad. Debido a lo anterior, en el año 2000 se planificó una reforma integral al sistema de transporte de la ciudad a través del Plan de Transporte Urbano para Santiago (PTUS), que culminó en el año 2007 con la implementación del sistema TranSantiago.
El TranSantiago fue concebido como un modelo de integración de los medios de transporte de la ciudad para la creación de rutas alimentadoras y la estandarización de los costos de transporte, es decir, atiende a un esquema de transporte de BRT. Su propósito fue hacer más eficiente el transporte para beneficiar a los usuarios al disminuir los tiempos de espera en las conexiones y reducir los costos. Sin embargo, los resultados fueron adversos en cuanto a su cobertura, ya que en diversas zonas de la ciudad el servicio fue insuficiente.
Para resolver este problema, se debe plantear una mejora en la infraestructura en el transporte público, tanto en términos físicos como en la operación de los mismos. Así mismo, es importante contar con estaciones de trasbordo bien conectadas para mejorar la percepción del pasajero sobre la calidad del servicio (CAF, 2011).
El proceso de expansión de la ciudad hacia la periferia ha provocado un crecimiento demográfico negativo en las zonas del centro, generando capacidad ociosa en el transporte público, tanto en términos de los servicios ya instalados como de las distancias más cortas a las zonas centrales. El desafío consiste en concertar intervenciones en el funcionamiento en la ciudad mediante la repoblación del pericentro o el fortalecimiento de los suburbios, fortaleciendo la planificación del uso del suelo y transporte.
Es por ello que en el Plan Integral de Movilidad de Santiago se priorizaron formas de desplazamiento más saludables, económicas, eficientes y limpias (Municipalidad de Santiago, 2015). El enfoque se basa en la inversión de la pirámide de transporte, privilegiando los modos de desplazamiento no motorizados.
Entre las acciones específicas de dicho plan destaca el Plan “Peatón Primero” que busca la peatonalización de avenidas y paseos, la semipeatonalización de calles, la ampliación de aceras y la instalación de elementos de seguridad peatonal. También se implementó el Plan Centro en agosto de 2014 para mejorar la infraestructura para peatones, ciclistas y transporte público (TranSantiago) en el casco histórico de la ciudad. Esto permitió que el sistema de transporte agilizara la movilidad y así evitar el congestionamiento y el tráfico vehicular, disminuyendo los tiempos de traslado.
Al mismo tiempo, también se fomentó el uso de la bicicleta, a través del Proyecto Bike Santiago que consiste en un sistema intercomunal de bicicletas públicas que permite que los ciudadanos puedan circular en bicicleta por 14 comunas de la ciudad.
Lima: una capital con movilidad deficiente
Lima es una de las ciudades más grandes de América Latina. Su área metropolitana tiene una superficie de 2,819 km2, con una población de 10 millones 848 mil 566 habitantes al año 2015 (Instituto Nacional de Estadística e Informática [INEI], 2016). Esto significa un promedio de tres mil 848 habitantes por km2, aunque en las zonas de mayor densidad poblacional alcanza 25 mil personas por km2 (CAF, 2011).
Uno de los problemas más graves es la densificación masiva provocada por los flujos migratorios. Tan solo en el periodo comprendido entre el año 2013 y 2014, tres millones 480 mil personas llegaron desde el interior del país (INEI, 2014).
La ciudad de Lima es la única de las grandes urbes en América Latina que no tiene un sistema articulado de transporte urbano sin embargo, el mayor problema radica en la seguridad vial. En Lima, siete de cada diez muertes en percances de tránsito son causados por atropellamiento y hay seis muertes por cada diez mil vehículos, cifras superiores a otras ciudades en América Latina como Buenos Aires y Santiago, que registran una y cuatro muertes, respectivamente, por 10 mil vehículos (CAF, 2011).
Lo anterior se debe a dos factores: 1) la ineficiencia del transporte público y 2) al aumento desmesurado de automóviles. La ineficiencia del transporte público en Lima se debe a la obsolescencia de las unidades y la reducida cultura vial de los operadores. Aproximadamente 10 millones de viajes se realizan en transporte público. En general, el transporte colectivo realiza el 53% de los viajes totales en el área metropolitana, 25% se realizan a pie, 32% en transporte individual y el restante en otros medios como la bicicleta (CAF, 2011).
En términos de eficiencia en la movilidad, la ciudad de Lima tiene diversos problemas relacionados con los altos tiempos de traslado, la congestión vial y la inexistencia de una planificación vial integral. Los promedios de los tiempos de traslado son: 25 minutos para automóvil, 45 minutos para el autobús y 60 minutos para van y microbús (CAF, 2011). Actualmente, la velocidad promedio en la ciudad de Lima es de 16.8 km/h, sin embargo, se estima que para el año 2025 será de 7.5 km/h y el tiempo de recorrido de 65 minutos para el transporte colectivo (Consejo de Transporte de Lima y Callao y MTC, 2005).
La falta de visión a largo plazo y un plan urbanístico para Lima ha generado políticas públicas que han agravado el problema. Un ejemplo se presentó con las medidas desregulatorias que implementó el gobierno nacional en la década de los noventa para incentivar la inversión privada en el sistema de taxis de la zona metropolitana de Lima, con lo cual se pretendía formalizar a los conductores y reducir el desempleo (Barbeo, 2016).
Dichas medidas provocaron un aumento descontrolado de unidades de taxi. La flota de taxis alcanzó la cantidad de 38 mil vehículos para una población de seis millones 700 mil habitantes, es decir, había un taxi por cada 176 limeños (Thomson, 2001). A pesar de los intentos de la Municipalidad de Lima para controlar la situación mediante la Reforma del Servicio de Taxi de 2013, el problema subsiste, pues aún hay 103 por ciento más taxis de los necesarios (Barbeo, 2016).
En suma, podemos decir que Lima enfrenta diversos desafíos relacionados con las tres dimensiones de la movilidad urbana: la seguridad vial, la eficiencia y la sustentabilidad. Dichos retos se encuentran en la reducción de accidentes por percances viales; la ineficiencia del transporte público en tiempos de traslado, infraestructura y planeación; así como la contaminación provocada por las emisiones de dióxido de carbono y de azufre de los vehículos motorizados en esta zona metropolitana.
Para resolver dicha problemática, es necesaria la generación de políticas públicas integrales que permitan una mejor gestión del transporte público; la creación de normas y el desarrollo de una cultura vial en conductores y operadores; así como el uso de medios de transporte sustentables.
Conclusiones y reflexiones finales
Los tres casos revisados demuestran la heterogeneidad de resultados en cuanto a la aplicación de las políticas de movilidad que se han implementado en América Latina. Esto se percibe de manera significativa en los casos de Santiago y Lima, dos zonas metropolitanas con similitudes como la densidad de población, su función como importantes polos económicos y sociales y su tendencia de atraer migración interna provocando una explosión urbana hacia la periferia.
Sin embargo, en Santiago podemos observperiféricas ar resultados mixtos mientras que en Lima no se ha podido controlar los problemas de movilidad. En Santiago, los elementos de infraestructura contribuyeron al mejoramiento de la seguridad vial de la ciudad y los programas de promoción de formas activas de transporte se reflejaron en un significativo porcentaje de desplazamientos a pie (35 por ciento del total), así como en una mejora del medioambiente. Sin embargo, falta aún hacer más eficiente el trasporte público, en lo relativo a los tiempos de traslado, el desbordamiento del transporte por la población creciente, mejorar la infraestructura de su BRT, así como integrar a la gente de las zonas al centro de la ciudad.
El fracaso de la experiencia peruana recae más en la falta de planeación de una política pública de movilidad integral. La política actual presenta incongruencias en la medida en que no genera una visión metropolitana que establezca una coordinación de los Planes Directores, así como de los sistemas de transporte público de las dos poblaciones que conforman el área (Lima y Callao). Juegan en su contra la densidad de población y la carente infraestructura destinada para el transporte público, que al igual que Santiago, sostiene en gran medida la movilidad de la ciudad.
Por otra parte, en Curitiba se logró mejorar exitosa una política de movilidad integral que impacto positivamente la calidad de vida de la población. En primera instancia, la aplicación de una política de movilidad planeada con un sustento interdisciplinario fue implementada en el momento indicado en que ocurría el crecimiento de la ciudad. Esto la alejó de experimentar un esquema de crecimiento exponencial que comparten muchas ciudades de América Latina
El caso de Curitiba demuestra que las limitantes de las ciudades latinoamericanas tales como una importante población periférica de bajos recursos así como presupuestos gubernamentales inigualables al de grandes urbes, no están peleadas con la idea de desarrollar una movilidad segura, eficiente y amigable con el medioambiente, cuyo modelo además sea exitoso y sirva de referencia para otras ciudades a nivel internacional.
Lo que estas experiencias nos enseñan es que es importante no enfocarse únicamente en implementar o construir infraestructura, pensando que así se resolverán los problemas de movilidad sino que ésta debe ser parte de una estrategia integral que planificación urbana que estén regidos por elementos intangibles como la innovación, la inclusión, la igualdad y el desarrollo cultural, . La infraestructura o los elementos técnicos como las Tecnologías de la Información son simplemente el medio que habilita la persecución de los resultados intangibles. Cuando se usa la infraestructura por la infraestructura, los resultados son por debajo de lo esperado.
Referencias
- Consejo Económico para América Latina (CEPAL), 2015, La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe. Paradojas y desafíos del desarrollo sostenible.
- Corporación Andina de Fomento (CAF), 2011, Desarrollo urbano y movilidad en América Latina. Panamá.
- INEI, 2016, Población 2000 a 2015.
- Intendencia de Santiago, 2012, Información Geográfica.
- Municipalidad de Santiago, 2015, Plan Integral de Movilidad.
- OMS, 2016, Global Urban Ambient Air Pollution Database.
- ONU – Hábitat, 2012, Estado de las ciudades de América Latina y el caribe 2012. Rumbo a una nueva transición urbana.
- Pradenas, J., 2008, Medición de la Movilidad Cotidiana: el caso de Santiago de Chile. Seminario-Taller «Los Censos de 2010 y la migración interna, internacional y otras formas de movilidad territorial» CEPAL/CELADE Santiago.
- Ríos, J.A., 2012, Planificación estratégica y desarrollo local. Modelo para la gestión urbano ambiental local. Tesis de Maestría. Lima, Perú.
- Seisdedos, G. (investigador principal), 2015, Smart Cities, la transformación digital de las ciudades. Centro de Investigación del Sector Público de PriceWaterhouseCoopers.