Comunicación presentada al V Congreso Ciudades Inteligentes
Autor
- Antonio Díaz Méndez, Director General de Descentralización y Acción Territorial, Ayuntamiento de Madrid
Resumen
El Ayuntamiento de Madrid ha comenzado a abordar sistemáticamente el reto de la desigualdad territorial y social en el presente mandato municipal. En políticas públicas, lo que no se mide difícilmente puede ser mejorado. Conscientes de ello, se planteó inicialmente la necesidad de definir con precisión esa desigualdad territorial a través del concepto de vulnerabilidad: ¿Qué barrios son más vulnerables? y ¿cuánto son más vulnerables unos que otros? Estas preguntas eran del todo pertinentes para el objetivo principal, que era atribuir de manera justa y equitativa las cantidades presupuestarias anuales del Fondo de Reequilibrio Territorial. El resultado permitió determinar el grado de reequilibrio necesario mediante el “índice de vulnerabilidad” basado en 5 dimensiones y 12 indicadores que ha permitido clasificar los 21 distritos y los 131 barrios administrativos de Madrid según su vulnerabilidad. El resultado nos muestra una “diagonal de la desigualdad” que marca la segregación histórica de Madrid. A través de dicho Índice se ha venido distribuyendo el “Fondo de Reequilibrio Territorial”, con una dotación presupuestaria acumulada de 111 millones en el periodo 2016-2018 que ha permitido la puesta en marcha de 423 proyectos en barrios vulnerables. Para 2019 la dotación económica aumenta un 40% respecto al año anterior. Los resultados se muestran al escrutinio público y social.
Palabras clave
Reequilibrio Territorial, Desigualdad Territorial, Vulnerabilidad, Inversión Pública, Proceso de Análisis Jerárquico (AHP), Descentralización, Planes Integrales de Barrio, Equipos de Actuación Distrital, Fondo de Reequilibrio Territorial, Administración Local
Antecedentes: memoria descriptiva
Los distritos y barrios de Madrid son desiguales y se trata de una desigualdad que se ha fraguado históricamente entre el centro –los distritos de la “almendra central”- y la periferia. También entre el noroeste y el sureste. Esta desigualdad, que se ha estudiado en muchas ocasiones, es la que originó la necesidad de abordar el reequilibrio territorial como una política pública municipal.
Pero definir con precisión las necesidades de reequilibrio no era una tarea sencilla. Por eso, el Área de Gobierno de Coordinación Territorial y Cooperación Público Social contactó con un equipo de la Universidad Carlos III en el que participaban personas pertenecientes al Grupo de Inteligencia Artificial Aplicada y el Departamento de Ciencias Sociales. Este equipo propuso la metodología de Análisis Jerárquico (AHP) como la herramienta idónea para determinar la vulnerabilidad de los barrios y distritos de Madrid y su aplicación al caso mediante la tecnología y conocimiento de la Universidad. Se creó un equipo conjunto de trabajo entre la Universidad y el Ayuntamiento definiéndose 12 indicadores relevantes agrupados en 5 dimensiones que permitían determinar con una gran precisión el grado de vulnerabilidad o “desfavorecimiento” de cada uno de los barrios o distritos de la ciudad. También qué variables eran más importantes y en qué medida.
El resultado fue un índice de cada barrio administrativo (por entonces 128) y de cada distrito; el siguiente paso consistió en la utilización práctica de este índice para la distribución anual del presupuesto asignado por el Ayuntamiento al Fondo de Reequilibrio Territorial (FRT).
El Fondo de Reequilibrio Territorial es un proyecto clave del Área de Gobierno de Coordinación Territorial y Cooperación Público Social; una herramienta para la cohesión de la ciudad que consolida los principios de corresponsabilidad y solidaridad territorial.
Forma parte del Plan Estratégico de Descentralización Municipal en su dimensión económica, y tiene un objetivo muy claro de corrección de los desequilibrios entre los distintos barrios y distritos de la ciudad.
El FRT constituye un instrumento de cohesión social y territorial para la intervención en zonas desfavorecidas, que persigue mejorarlas social, urbanística y económicamente.
Se configura asimismo como una herramienta destinada a materializar la participación social en el reequilibrio territorial y la cohesión en los barrios con mayores necesidades contribuyendo a la eliminación de las diferencias y favoreciendo la política de proximidad y el incremento de la participación ciudadana.
Las actuaciones del FRT inciden sobre los 21 distritos del Ayuntamiento de Madrid, bajo el principio de dotar con más recursos a quienes más lo necesitan, aunque gobernando para toda la ciudad. No obstante, el FRT no pierde en ningún momento de vista el objetivo de reequilibrio y cohesión social y pone, por lo tanto, especial énfasis en aquellos distritos y barrios más desfavorecidos.
El Índice de vulnerabilidad aplicado a los barrios y distritos ofrece un “ranking de vulnerabilidad” que permite una visión global y ordenada de los distritos y barrios de Madrid en relación a su necesidad de reequilibrio.
Agentes participantes en el proyecto
Una de las características definitorias del Fondo de Reequilibrio Territorial es su carácter participado. La selección de proyectos a realizar se realiza desde las Juntas Municipales de Distrito, tras escuchar las propuestas de los vecinos y entidades con presencia en el territorio de actuación.
- Promotor: Ayuntamiento de Madrid.
- Departamentos municipales Área de Gobierno de Coordinación Territorial y Cooperación Público Social, Juntas Municipales de Distrito
- Otros Agentes: Asociaciones, entidades vecinales y Foros Locales
Antecedentes
Desde los años 90 del siglo pasado el Ayuntamiento de Madrid ha desarrollado un interés institucional por la acción en las zonas más desfavorecidas de la capital. La primera respuesta municipal a la presión ciudadana por el reequilibrio territorial se produjo mediante el denominado “Plan 18.000”, en el año 1997.
En 2004 se iniciaron los Planes Especiales de Inversión y Actuaciones y en 2009 los Planes de Barrio, centrados en las zonas más vulnerables de la ciudad.
Los 15 Planes de Barrio iniciales, que fueron aumentando en número y dotación económica en años sucesivos, se trasformaron en 2017 en los actuales Planes Integrales de Barrio. En 2018 el número de Planes Integrales de Barrio (PIBA) desarrollados fue de 35, en 14 distritos de la ciudad.
En 2016 se crea además el Fondo de Reequilibrio Territorial, que potencia las actuaciones de reequilibrio de los Planes de Barrio a través de sus cuatro ejes: Dotaciones, Mejoras Urbanas, Empleo e Intervención Social.
Descripción del proyecto
La dotación anual del Fondo se distribuye cada ejercicio presupuestario a partir del Índice de Vulnerabilidad. Este presupuesto se atribuye a cada uno de los barrios administrativos que, por agregación, totalizan el presupuesto disponible por cada Distrito como órgano desconcentrado territorial de gestión.
Cada distrito emplea este presupuesto en proyectos destinados a las zonas más vulnerables. La aplicación y definición precisa de los proyectos se realiza, prioritariamente, a través de la participación de los Foro Locales, entidades ciudadanas y vecindad.
Los Foros Locales en los 21 distritos de Madrid son, por tanto, los espacios de deliberación, debate y máxima participación del tejido asociativo del distrito en múltiples ámbitos y, también, en la priorización de las actuaciones propuestas por el Distrito para ser incluidas en el Fondo de Reequilibrio Territorial.
El perfil de las actuaciones responde a criterios de alto impacto que contribuyan a revertir situaciones de degradación urbana con desarrollo de programas que conlleven una mejora social, urbanística y económica de las zonas. Para ello se articulan los 4 ejes de actuación:
- Dotaciones: Se trata de paliar el déficit dotacional en los barrios más vulnerables y revertir situaciones de abandono o falta de mantenimiento. Son actuaciones de construcción, rehabilitación y reforma de todo tipo de instalaciones deportivas, sociales, culturales etc. Han supuesto hasta ahora un 39,4% del FRT.
- Mejoras urbanas: Acciones destinadas a mejorar los espacios públicos, buscando no sólo la rehabilitación sino también incrementar la accesibilidad, sostenibilidad y variedad de usos de los espacios públicos urbanos y de las viviendas. Han supuesto hasta ahora un 25% del FRT.
- Empleo: Son actuaciones destinadas a mejorar la empleabilidad y las expectativas laborales e inserción de los desempleados de Madrid. Han supuesto hasta ahora un 28,7% del FRT.
- Intervención social: Todo tipo de actuaciones destinadas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, con especial énfasis en los colectivos más vulnerables. Han supuesto hasta ahora un 18,1% del FRT.
Aunque el eje Dotaciones y el de Mejoras Urbanas no se derivan directamente del Índice de vulnerabilidad (excepto la rehabilitación de viviendas) es conocido que los desequilibrios y desigualdad territorial de Madrid se reproducen también en los déficits dotacionales. Así pues, abordar la necesidad de dotaciones deportivas, sociales, culturales, etc. responde completamente al objetivo del Fondo abordando las deficiencias de infraestructuras públicas en los barrios vulnerables.
En el periodo 2016-2018 el Fondo de Reequilibrio Territorial ha financiado 423 actuaciones desarrolladas principalmente en los barrios y distritos del Sur y Este de la ciudad.
Existen dos líneas de actuación incluidas en el Fondo que por su impacto social y carácter novedoso merecen especial atención: Los Equipos de Actuación Distrital y los Planes Integrales de Barrio.
Equipos de Actuación Distrital
Son uno de los proyectos que mayor repercusión ha tenido y se encuadran dentro del Fondo de Reequilibrio Territorial, que los financia íntegramente.
Son equipos de intervención puestos en marcha en los distritos de Madrid, en convenio con entidades ciudadanas, destinados a la regeneración urbana, la sensibilización por el cuidado del entorno y la inserción laboral de colectivos desfavorecidos.
Los beneficiarios directos son personas con problemas de empleabilidad (desempleados de larga duración, migrantes, personas con discapacidad, etc.) y el impacto positivo de las acciones alcanza a todo el distrito en acciones de recuperación y concienciación.
Planes Integrales de Barrio (PIBA)
Los Planes Integrales de Barrio son una pieza fundamental para el reequilibrio territorial de Madrid. Son un conjunto de actuaciones que se desarrollan en los distritos y zonas más vulnerables mediante la concertación y cooperación con las entidades vecinales de los barrios.
En 2018 se da un salto cuantitativo y cualitativo en su alcance añadiendo un conjunto de actuaciones de mejora urbana (pavimentos, aceras, alcorques, asfaltados y renaturalización) asociado a estos barrios vulnerables. En resumen, entre 2015 y 2018 se ha actuado en 35 barrios de 14 distritos.
Los Planes Integrales de Barrio se dirigen a una población de más de medio millón de personas (516.865) que representan un 16% de la población total de Madrid.
Se han realizado 719 actuaciones sociales y dotacionales con una inversión total de 26,2 mm de € entre 2015 y 2018.
Ámbito de Actuación del FRT
Aunque el ámbito de actuación del Fondo de Reequilibrio Territorial se extiende a toda la ciudad de Madrid, debido a su condición de instrumento de reequilibrio el mayor peso presupuestario recae en los distritos más vulnerables.
Los nueve distritos del Sur y Este de Madrid (Latina, Carabanchel, Usera, Puente de Vallecas, Moratalaz, Villaverde, Villa de Vallecas y San Blas-Canillejas), que suponen el 44% de la población han recibido en el período 2016-2018 el 65% de la dotación económica del FRT.
Identificación de retos urbanos/territoriales a solucionar
Objetivos del proyecto
Los objetivos que pretende el Fondo de Reequilibrio Territorial son:
- Avanzar en la cohesión y equilibrio de la ciudad consolidando los principios de corresponsabilidad y solidaridad interterritorial
- Mejorar social, urbanística y económicamente los barrios que evidencien un mayor malestar urbano
- Fomentar la participación activa de la ciudadanía en la mejora de la calidad de vida a través del movimiento asociativo y desarrollando fórmulas de cooperación público social en beneficio de la ciudad
Resultados
Los resultados del fondo de reequilibrio Territorial en los 3 primeros años de vigencia son los siguientes:
Eje dotaciones
90 dotaciones públicas en barrios vulnerables, por un valor de 39,5 MM. de €
- 42 instalaciones deportivas básicas y centro deportivos municipales remodelados en los distritos de San Blas-Canillejas, Villa de Vallecas, Villaverde, Moratalaz, Puente de Vallecas, Latina, Ciudad Lineal, Salamanca, Fuencarral-El Pardo y Tetuán. Dichas instalaciones son usadas por más de 133.000 personas cada año
- 4 campos de fútbol, que han pasado de tierra a hierba artificial, en Latina, Usera y San Blas
- 29 colegios públicos rehabilitados en San Blas-Canillejas, Moratalaz, Villaverde, Tetuán y Retiro, con un total de más de 15.000 alumnos
- 1 escuela infantil de nueva construcción (Usera)
- 3 nuevos Espacios de igualdad (Hortaleza, Retiro y Villa de Vallecas)
- 5 centros socioculturales rehabilitados (en Fuencarral. Hortaleza, Tetuán y Villaverde
- 2 espacios vecinales y asociativos (CINESIA en Villaverde y casa asociaciones en Hortaleza)
- 1 biblioteca y 1 centro de Empleo y economía social en Villaverde
- 1 centro comunitario en Cañada Real
- Rehabilitación de la iglesia Maris Stella en Usera para Centro de Estudios Ambientales
Eje mejora urbana
28 actuaciones de Mejora Urbana, con una dotación de 25 mm. €
- 15 actuaciones de mejora de accesibilidad y regeneración urbana en Colonia Valdezarza (Moncloa), Barrio de Adelfas (Retiro), Barrio Almenara y Valdeacederas (Tetuán), Guindalera vieja (Salamanca), Peñagrande, Valverde, Barrio del Pilar, El Pardo, Lacoma, Poblados A y B y Begoña (Fuencarral), Elipa, Pueblo Nuevo y C/ Jazmín (Ciudad Lineal), Alto San Isidro (Carabanchel) y C/ Villabalanca (Vicálvaro)
- 5 actuaciones de rehabilitación de plazas o bulevares Plaza Arturo Barea (Centro), Plaza Trafalgar (Chamberí), Plaza Reverencia (Ciudad Lineal), Bulevar Peña Gorbea (Puente Vallecas) y plaza P3 en polígonos A y C (Moratalaz)
- 8 actuaciones de rehabilitación y renaturalización de zonas verdes en Camino Vasares (Villa de Vallecas), Barrio de Santa Ana y Parque Begoña (Fuencarral) zona Infantil y de mayores en c/Provencio (Hortaleza), remodelación de zonas verdes en la Avda. Orcasur (Usera), regeneración parque Pradolongo (Usera), rehabilitación del Parque Plata y Castañar (Villaverde) y la renovación integral zona verde entre c/ Cordel y Avda. Democracia (Vicálvaro)
Eje empleo
97 talleres remunerados de formación y Empleo y diversas actuaciones de inserción laboral con una inversión de 28,7 mm. € (Vallecas Labora y distritos más vulnerables) donde han participado más de 1.400 desempleados.
Eje intervención social
Más de 120 actuaciones de intervención social, con 18 mm. € invertidos, destacando:
- 15 Equipos de Actuación Distrital gestionados por 10 entidades.
- 35 Planes Integrales de Barrio que intervienen en las zonas más vulnerables de 14 distritos.
- Intervención social y comunitaria en: Chopera (Arganzuela), Valdezarza (Moncloa), Colonia los Olivos (Latina) y Pan Bendito (Carabanchel)
- Planes Convivencia y mediación en Tetuán, San Blas y Villaverde
- Intermediación para alquiler vivienda, asesoramiento y apoyo a personas con vulnerabilidad residencial en: Fuencarral, Tetuán, Villaverde y Vicálvaro,
- Talleres competencia emocional, habilidades sociales., educación social y afectiva en barrios vulnerables de Carabanchel
- Laboratorio urbano Experimenta distrito en Fuencarral y Moratalaz
- Apoyo escolar y refuerzo educativo en Carabanchel, Retiro y Ciudad Lineal
- Universidad social en Puente y Villa de Vallecas
- Atención sociocomunitaria a mayores solos en Chamberí
- Mapeo de activos y comunidades activas en salud en distritos vulnerables
Todas estas actuaciones han tenido 133.711 beneficiarios directos y un impacto indirecto en 1.135.287 personas, un 35% de la población de Madrid.
Faro de la desigualdad de Madrid: evaluar para mejorar
El pleno de 25 de octubre de 2018 acordó la aprobación de la denominada Oficina Municipal de Planificación y Desarrollo de los Distritos del Sur y Este de Madrid con el objetivo de reequilibrar nueve de los distritos más vulnerables de Madrid, todos ellos al sur de la diagonal de la desigualdad: Puente de Vallecas, Villaverde, Usera, Carabanchel, Latina, Vicálvaro, Villa de Vallecas, San Blas-Canillejas y Moratalaz. En estos distritos viven 1.426.000 personas, albergan 38 de los 40 barrios más vulnerables de la ciudad y en ellos se desarrolla el 65% de los proyectos del Fondo de Reequilibrio Territorial y el 70% de los Planes Integrales de Barrio.
El Acuerdo incluye la creación del «Faro sobre la desigualdad urbana y social en la Ciudad de Madrid” que analizará los efectos de las políticas reequilibradoras. Si lo que no se mide no puede ser mejorado, la evaluación de los programas, planes y políticas públicas –en este caso municipales- garantiza que esta medición sirve a una lógica de mejora orientada a la eficacia y la eficiencia de la acción pública.
Presupuesto y viabilidad económica
La dotación económica del Fondo de Reequilibrio Territorial proviene íntegramente del Presupuesto General del Ayuntamiento de Madrid.
Desde su inicio en 2016 hasta el 2018 la dotación ha sido de 111.415.543 €, con un grado de ejecución superior al 75%.
La continuidad del proyecto está garantizada. En los presupuestos de Ayuntamiento para 2019 se contempla una dotación de 54,9 millones de euros, lo que supone un incremento del 40% respecto a la dotación del año anterior.