Comunicación presentada al III Congreso Ciudades Inteligentes:
Autores
- Irene Duaso Calés, Khora Urban Thinkers
- Pablo Macías Bou, Khora Urban Thinkers
Resumen
Las dos primeras convocatorias de las denominadas estrategias de desarrollo urbano sostenible e integrado (DUSI) de financiación europea FEDER, han supuesto para muchas ciudades el primer ejercicio de reflexión sobre el modelo de ciudad deseado bajo un enfoque integrado. El presente trabajo analiza el impacto que ha tenido en las ciudades la participación en la convocatoria, poniendo en evidencia la necesidad de una planificación integral, incorporando las nuevas tecnologías a la gestión eficiente de los servicios, asegurando la participación de todos los actores, mejorando el entorno urbano, la movilidad y el medio ambiente, fomentando el empleo y reduciendo la pobreza. En definitiva, las ciudades que han elaborado estrategias DUSI han experimentado las ventajas de una planificación inteligente, incorporando a la mesa de trabajo a todos los actores presentes en la ciudad, tanto los institucionales, como los técnicos, sociales y económicos, dibujando un modelo de ciudad consensuado de una ciudad más inclusiva, más eficiente y más sostenible, esto es, más inteligente.
Palabras clave
Planificación Smart, Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado, Participación Ciudadana, EU 2020, ESI Funds, Urban Planning
Introducción
Uno de los principios básicos de la Comisión Europea para la política de Cohesión 2014-2020 ha sido impulsar el desarrollo urbano sostenible integrado con el fin de reforzar el papel que desempeñan las ciudades ante los retos medioambientales, sociales, demográficos y económicos en Europa. El FEDER apoyará durante este período la elaboración y ejecución de estrategias integradas de desarrollo urbano sostenible, lo cual significa que los recursos deben concentrarse de forma integrada para atender los retos urbanos prioritarios que la Comisión ha definido y continúa definiendo en diversos documentos sobre las ciudades del futuro y su agenda urbana. Esto ha constituido una exigencia y un reto para todos los estados miembros, ante lo cual el Gobierno de España, concretamente la Dirección General de Fondos Comunitarios, ha adaptado dichas directrices europeas con rigor, pero también considerando las necesidades y particularidades de nuestro país, siendo un claro ejemplo de buena práctica.
El significado de lo que es este enfoque integrado y sostenible, que deben aplicar las ciudades a sus estrategias y los efectos, impactos y dificultades que ha generado este planteamiento en la planificación urbana de nuestras ciudades en estos últimos 2 años, constituye el núcleo central de este trabajo. La planificación estratégica urbana requerida bajo este enfoque integrado, considerando todos los aspectos de la sostenibilidad que son críticos para las ciudades es lo que consideramos “Smart urban planning” y ha supuesto un antes y un después en la concepción de lo que deben ser las estrategias urbanas en España.
Descripción y metodología del proyecto
Los cambios incorporados por la Comisión Europea en relación al impulso de sus políticas de desarrollo urbano sostenible integrado tienen su origen en la búsqueda de una sociedad inteligente, sostenible e integradora prevista en la Estrategia Europa 2020. Las directrices europeas sobre la materia fueron incorporadas por el Gobierno de España a sus documentos de programación (Acuerdo de Asociación de España 2014-2020 y sus programas operativos) así como a las orientaciones para la definición de estrategias de desarrollo urbano sostenible integrado constituido por un grupo de trabajo compuesto por diferentes ministerios e instituciones públicas de la AGE y por tanto, en último término, a las dos convocatorias publicadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en 2015 y 2016. Un total de 269 estrategias se presentaron a la primera convocatoria donde el 100% de las ciudades españolas de más de 50.000 habitantes y casi la mitad de las ciudades de entre 20.000 y 50.000 participaron. De ellas, 83 estrategias seleccionadas serán subvencionadas. La segunda convocatoria, con 185 ciudades candidatas, está en proceso de valoración.
La presente comunicación es el resultado de un análisis exhaustivo de los elementos novedosos que dicho marco estratégico europeo y nacional ha exigido en materia de planificación urbana para acceder a estos fondos FEDER y cuáles han sido las consecuencias de dicha aplicación en cuanto a lo que significa una planificación urbana inteligente. Se trata de una reflexión sobre la exigencia de elaborar estas estrategias integradas, qué impactos ha generado en las ciudades, qué desafíos han experimentado, qué ha hecho cambiar dentro de las estructuras urbanas y cuáles han sido los factores críticos de este éxito, así como las dificultades que han sufrido. El equipo de consultores que presenta esta comunicación ha participado en más de 20 procesos de elaboración de estrategias DUSI (Desarrollo Urbano Sostenible Integrado) y estas conclusiones son fruto de su experiencia y de entrevistas y reuniones mantenidas con los equipos de las ciudades que lideraron estos trabajos en las ciudades y del propio MHAP. El método aplicado por el Gobierno de España en aplicación de las directrices europeas ha sido un éxito absoluto y un punto de inflexión en la historia de la planificación de sus ciudades, tal y como expondremos en esta comunicación.
De las estrategias DUSI al Smart Urban Planning
El concepto “Smart city” ha sufrido una importante evolución en los últimos años. Aquello que en un principio estaba vinculado a cómo las nuevas tecnologías habían mejorado la eficacia y la eficiencia de los servicios urbanos, ha sufrido un cambio de paradigma, donde las nuevas tecnologías se han convertido en un mero instrumento, un facilitador que permite alcanzar retos de mayor envergadura para una ciudad, para hacerla más sostenible, más inclusiva y más resistente a los vaivenes del entorno.
A esta acepción mucho más holística de la idea de ciudad inteligente, se le suman conceptos como ciudad abierta, desarrollo urbano sostenible, o ecosistemas de innovación social, añadiendo por tanto más complejidad a la idea original de Smart. Incorporamos por tanto el concepto de planificación inteligente, que exige un proceso de reflexión estratégico inclusivo, integrador, diverso y sostenible, que parta de lo que ya existe e incorpore a todos con un enfoque eficiente y orientado al ciudadano.
A continuación, se recogen las cuestiones clave para la elaboración de estas estrategias, que son el fruto de los documentos elaborados por la DG Fondos Comunitarios y su Red de Iniciativas Urbanas (RIU) a partir de las directrices europeas sobre las ciudades del futuro y el desarrollo urbano sostenible. Desde estos 8 puntos, se realiza una valoración sobre lo que ha implicado cada elemento en la forma de trabajar, organizarse, priorizar y diseñar soluciones en las ciudades, qué dificultades han sufrido en su aplicación y qué impactos positivos se están observando tras el proceso de reflexión.
Los 8 elementos clave en las estrategias DUSI
Estos 8 puntos son una recopilación de los elementos clave considerados en las diferentes orientaciones europeas y nacionales para la elaboración de las estrategias DUSI. Cada elemento se trata de manera individual: los impactos generados, las dificultades, los cambios que han provocado y aquellas que han inducido a más errores o dificultades en su aplicación y que por tanto merecen aclaraciones o nuevos planteamientos que ayuden a hacer una mejor planificación inteligente.
Partir de una identificación de los problemas y retos
Las directrices recomendaban partir de los problemas más relevantes presentes en la ciudad y no de un diagnóstico clásico. Además, se detallaba la necesidad de definir los principales activos y potencialidades diferenciales. Esto exige poner el foco en el origen de las dificultades que sufre una ciudad y no en una lista de debilidades asociadas a unos indicadores (al separar este análisis del propio diagnóstico asociado a los indicadores), siendo este un aspecto muy valorable. De esta manera, se abordaban los problemas desde una perspectiva multidimensional y no por temática. Todos los problemas urbanos que son el origen de todas las debilidades que observamos en las ciudades españolas, se resumen en lo siguiente:
- Aumento de la disparidad de ingresos y empobrecimiento de determinados colectivos
- Aumento de la polarización y segregación social
- Expansión urbana y población dispersa espacialmente
- Segregación social y económica de la población
- Envejecimiento, despoblamiento y pérdida de actividad económica
- Presión excesiva sobre el medioambiente, asociada a modelos de movilidad insostenibles.
- Museificación y gentrificación de los cascos históricos
Sin entrar aún en un análisis estadístico en profundidad, se recomendaba filtrar los problemas mediante los activos y las potencialidades, llegando así a los retos, entendiendo por tal, un problema que se convierte en una tarea de mayor envergadura. El aspecto positivo de este enfoque ha sido empujar a las ciudades a formular sus retos de manera muy diferencial. Este punto no siempre ha resultado fácil en ciertas ciudades, ya que encontraban dificultad a la hora de discriminar los retos que verdaderamente guardaban relación con sus problemas, activos y potencialidades. Esta aproximación a los problemas y retos ha facilitado una clasificación de prioridades una vez se pasaba a una siguiente fase de elaboración del DAFO. Nos encontramos con 4 tipos de ciudad que responden a su localización en cada uno de los cuadrantes que se exponen en la Figura 1. En función del peso relativo de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades, nos encontramos con ciudades que deben poner más foco en los riesgos que generan sus amenazas ya que tienen fortalezas como consecuencia de sus características intrínsecas; ciudades que han de crear estrategias urbanas más flexibles porque la crisis les ha dado una oportunidad de corregir tendencias de expansión urbana erróneas; ciudades cuyas debilidades urbanas son una alarma que les exige desarrollar políticas para poner en valor sus capacidades y activos más relevantes; y por último aquellas cuyo declive poblacional y su falta de atracción económica les obliga a doblegar los esfuerzos porque sus amenazas les enfrentan a una situación insostenible y por tanto deben renovarse y encontrar un nuevo espacio vital.
Enfoque flexible de área urbana funcional
Tal y como exponían las orientaciones, era preciso avanzar hacia un concepto más flexible e integrador de área urbana, lo que supone que la delimitación de área es variable y depende de la identificación de problemas y retos y por tanto no estaba tan sujeto a las delimitaciones administrativas. El propósito de esta flexibilidad era identificar áreas que no fueran necesariamente las demarcaciones tradicionales y provocar así una mayor coordinación entre municipios de distinto tamaño, así como áreas metropolitanas, o incluso distritos o barrios, al compartir todos ellos un problema común pudiendo abordarlo así de manera conjunta e integrada.
En este caso se puede afirmar que el objetivo se ha conseguido de manera parcial. Aunque ha habido excepciones, no ha sido común encontrar estrategias DUSI con varios municipios trabajando en un continuo urbano, o municipios aunando esfuerzos en forma de área metropolitana. Si ha habido proyectos interesantes de grandes ciudades que han planteado cómo trabajar sobre uno o más barrios o una zona inframunicipal no delimitada administrativamente, de manera intensa e integrada. El elemento exigido de «continuo urbano» ha generado dudas e inconvenientes que se han resuelto de manera simplista. Uno de los posibles motivos ha podido ser que este concepto requería más tiempo de preparación. En realidad, detrás de este concepto, muy acertado en cualquier caso, existe un mensaje que propone a las ciudades planificar considerando mucho más el propio entorno a su alrededor y el contexto territorial (conceptos como urban sprawl y comuting) y a pesar de que hay ciudades que ya lo están haciendo todavía estas prácticas están lejos de estar ampliamente implantadas.
Enfoque holístico que considere la gestión multidimensional del sistema urbano
Las directrices europeas y la propia convocatoria, proponían un mayor esfuerzo en el diagnóstico multidimensional, una mayor coordinación a la hora de compartir reflexiones sobre el DAFO de la ciudad. Aplicar las dimensiones física, social, demográfica, ambiental y económica conjuntamente y por tanto, mezclando los problemas anteriormente detallados desde diferentes perspectivas.
En este sentido y desde la práctica, sí se observan impactos muy positivos, valorados explícitamente por las ciudades. Es importante resaltar, que las ciudades ya demuestran una cierta experiencia en la aplicación de estos enfoques integrados y por lo tanto no resultó tan novedoso como otros elementos. No obstante, se observó un cambio muy significativo en ciudades de tamaño medio, las cuales no tenían experiencia previa en iniciativas europeas (URBAN; URBANA, etc.) donde en el pasado habían quedado fuera de estas convocatorias de carácter más urbano y en este caso se percibió una notable transformación en su manera de hacer y un aprendizaje muy valorado.
Estrategia singular con una visión directa
Las orientaciones ponían el énfasis en que la formulación de la propia estrategia estuviera en un marco superior al de las actuaciones y proyectos concretos. Se trasladó el mensaje reiteradamente de que se seleccionarían estrategias de desarrollo urbano y no las actuaciones o proyectos concretos.
A la hora de la propia elaboración de las estrategias por parte de los Ayuntamientos, esta premisa sí que ha supuesto un cambio significativo en la forma de trabajar, con respecto a lo que se venía haciendo con fondos europeos en los últimos años. Esto ha obligado a las ciudades a centrarse más en los objetivos estratégicos y las tácticas, más que en las actuaciones y proyectos. El cambio observado en este sentido es muy positivo, aunque, en muchos otros casos, se observa que no ha existido una reflexión íntegra del conjunto de una ciudad, de un área urbana inframunicipal y mucho menos, un ejercicio consensuado entre varios ayuntamientos que comparten problemas y retos. No obstante, el resultado del trabajo arroja una conclusión algo menos positiva ya que algunas ciudades han seguido poniendo el acento en el proyecto emblemático que había tras la estrategia y no en la estrategia en si misma.
Participación ciudadana y de los agentes locales
La participación ciudadana y de los agentes y actores locales es uno de los elementos vertebradores de las estrategias DUSI tal y como se contemplaba en la guía de orientaciones de la RIU. En este período de fondos europeos se ha otorgado una importancia crítica en demostrar en el documento estratégico el proceso completo de participación ciudadana, con especial énfasis en la participación on line.
En este sentido, cabe destacar dos valoraciones bien diferenciadas. Por un lado, los ayuntamientos que trabajaron con suficiente antelación a la convocatoria y participaron de las diferentes charlas y eventos organizados por los responsables de fondos comunitarios del ministerio, sí tuvieron tiempo de poner en marcha mecanismos de participación formales e informales, off y on line que nutrieron de ideas y soluciones al proceso de redacción de la estrategia DUSI. Por otro lado, aquellos que no tuvieron ese tiempo, impulsaron mecanismos demasiado ágiles y por tanto la participación les aportó poco o nada al proceso. En todo caso, se observa en líneas generales, que existe una falta de concienciación sobre la bondad de estos procesos, en especial al no aplicarlos para aspectos relevantes, como por ejemplo consensuar con la oposición unas prioridades que vayan más allá de los 4 años de gobierno de una corporación, asegurando así una cierta unanimidad en la resolución de los problemas urbanos que poco o nada tienen que ver con la ideología y los partidos políticos. Adicionalmente, se percibió una cierta desconexión entre el proceso participativo y la elaboración de la propia estrategia: no se ha sabido reflejar en muchos casos de qué manera la participación alimentó con sus conclusiones la estrategia, cuando en realidad en algunos casos sí existía una clara conexión.
No inventar la rueda: planificación y estudios previos
Desde Europa se insistió en partir de toda la planificación previa, así como de los indicadores urbanos ya elaborados y de los pactos ya firmados de manera oficial por alcaldes.
Como equipo consultor, fue una grata sorpresa comprobar la cantidad y calidad de los planes, documentos de reflexión y programas elaborados por los ayuntamientos en diferentes materias. No inventar la rueda suponía no confundir la estrategia DUSI con «elaborar un plan estratégico nuevo desde el inicio». Esto ha demostrado que, si una ciudad tiene planes ya elaborados de calidad, indicadores recopilados de manera más o menos sistemática y la voluntad de actuar de manera concentrada en alguna delimitación física o funcional, diseñar una estrategia DUSI para abordar con ciertas garantías la convocatoria se puede hacer en un tiempo razonablemente corto. Eso sí, convenía tener claro de antemano muchas de las decisiones sobre dicha estrategia.
La gobernanza de la estrategia DUSI: integración vertical y horizontal
Si bien las orientaciones ponían el énfasis en los adecuados modelos de gobernanza y en la necesidad de integración vertical y horizontal de las estrategias, este elemento de la planificación tiene claros puntos de mejora. Por un lado, la integración horizontal se ha aplicado entendiendo como tal, la correcta interrelación sectorial entre las diferentes áreas de la ciudad. No obstante, esta integración se refería también a la incorporación expresa y tangible de otros actores en la toma de decisiones, que no se ha cubierto suficientemente. En segundo lugar, la integración vertical, a pesar de haber sido detenidamente expuesta en los documentos de orientaciones, no ha obtenido respuesta eficaz en el desarrollo de las estrategias. Una adecuada integración vertical exigía un esfuerzo de coherencia con políticas y programas nacionales, regionales o provinciales que evitaran solapamientos y duplicidades, incluso un análisis de complementariedad con respecto a estrategias de mayor rango, como la estrategia Europa 2020. Por último, un proceso de planificación estratégica como este exigía mayor esfuerzo de detalle en cuanto a los modelos de gestión y gobernanza que, en caso de recibir la financiación, se encargaría de ejecutar y gestionar la estrategia. Es importante considerar la recomendación que hace la DG Regio y desarrollo urbano sobre la necesidad de aplicar métodos innovadores de gobierno que garanticen la aplicación de enfoques holísticos, la participación ciudadana, la movilización de otros agentes o equipos transversales que garanticen la implicación de todas las áreas.
Incrementar las exigencias en próximas convocatorias sobre la forma concreta en que estos aspectos se van a aplicar es muy recomendable, ya que, sin lugar a dudas, impulsará mecanismos innovadores de gestión que garantizarán mejores resultados.
Contribución a las ciudades inteligentes
Una de las exigencias de contenido de las estrategias se refiere a la inclusión de un objetivo temático para impulsar el uso y el acceso a las TIC, concretamente con el objetivo principal de promover la e-Adm y Smart cities. Esto ha provocado que más de 200 millones de los 1.013 adjudicados a estrategias en la primera convocatoria vayan dirigidos a este objetivo, aunque esta cantidad puede ser muy superior ya que muchas de las actuaciones del resto de objetivos tenían claramente un alto contenido tecnológico. Se ha garantizado la correcta aplicación de los principios nacionales sobre la Agenda Digital a través de la participación de Red.es en los grupos de trabajo de la RIU y en el equipo valorador de estrategias.
Las ciudades han acogido positivamente las orientaciones en esta materia y se han ajustado a las horquillas propuestas de financiación para la temática TIC. No obstante, han tenido algunas dificultades ya que muchas de las estrategias consideraban esta temática absolutamente transversal a las demás y no como un objetivo más. De esta manera, es habitual encontrar líneas de actuación y prioridades de inversión del resto de temáticas (economía baja en carbono, medioambiente o inclusión social) con un alto contenido tecnológico y por tanto más cerca de actuaciones relativas a Smart cities.
Conclusiones
Resulta incuestionable el importante efecto transformador que ha tenido la convocatoria de los DUSI en las ciudades españolas. No sólo las ciudades que han resultado adjudicatarias experimentarán los resultados positivos de una nueva forma de planificar más inteligente. También las ciudades que habiendo realizado el esfuerzo y se han quedado fuera de la financiación por diferentes motivos, han transmitido las bondades de este ejercicio de reflexión más inclusivo, más integrador y más inteligente, partiendo de los problemas y los retos urbanos con una perspectiva multidimensional. Incluso, se han identificado algunas iniciativas de ciudades con población inferior a 20.000 habitantes (y por tanto no elegibles para esta convocatoria) que han decidido aplicar estas orientaciones a sus propios procesos de reflexión para un desarrollo urbano sostenible integrado. En definitiva, esta nueva manera de planificar el futuro, asegura a las ciudades españolas una mayor destreza a la hora de afrontar los retos para convertirse en verdaderas ciudades inteligentes, sostenibles e integradoras.
Referencias
- Unión Europea-Política Regional, 2011, Ciudades del mañana, Bruselas.
- Red de Iniciativas urbanas, 2015, Orientaciones para la definición de estrategias de desarrollo urbano sostenible e integrado en el período 2014-2020.
- Dirección General de fondos comunitarios, 2014, Estudio sobre tipologías de ciudades españolas, sus necesidades y propuestas e intervención en el tramo del desarrollo urbano sostenible de la programación FEDER 2014-2020
- FEMP, Tipologías de áreas urbanas 2014-2020
- La dimensión urbana de las políticas de la UE: Elementos clave para una agenda urbana para la UE. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al CES y al CR. Bruselas 18.07.2014.