Procesos de gobernanza en proyectos de ciudad inteligente en un contexto internacional. Metodología de análisis

Comunicación presentada al III Congreso Ciudades Inteligentes:

Autores

• Victoria Fernández Áñez, Investigadora pre-doctoral, TRANSyT – UPM
• Andrés Monzón de Cáceres, Director, TRANSyT- UPM
• Guillermo Velázquez, Investigador pre-doctoral, TRANSyT – UPM
• María Ramirez Valadés, Investigadora en formación, TRANSyT – UPM

Resumen

El éxito de los proyectos de ciudad inteligente depende en gran medida de los procesos de gobernanza que los rigen. Se presenta una metodología de análisis de las estructuras de gobernanza que acompañan a los proyectos de ciudad inteligente en un marco internacional. Para ello se desarrolla un modelo integrado que refleja las relaciones entre los diferentes agentes y su relación con los proyectos de ciudad inteligente. La metodología se implementa en la evaluación de los roles de distintitos agentes en las etapas de desarrollo de proyectos de ciudad inteligente. Esta evaluación se ha aplicado mediante grupos focales con miembros de municipalidades, empresas y organismos internacionales de la Región sur-mediterránea. Se proponen recomendaciones para mejorar la implicación de los diferentes agentes en el proceso.

Palabras clave

Gobernanza, Agentes, Proyectos de Ciudad Inteligente, Etapas de Proyecto, Metodología de Análisis, Región Mediterránea

Introducción

La importancia de los procesos de gobernanza ha aumentado paulatinamente en los enfoques de la práctica y la teoría en al ámbito de la Ciudad Inteligente (Meijer & Bolivar 2015). El concepto de Ciudad Inteligente ha ido evolucionando de una visión centrada en la sostenibilidad ambiental, enfocada a la eficiencia en la producción energética, la movilidad y los edificios  a una visión holística en la que la gobernanza se convierte en la clave del éxito para la Ciudad inteligente (Fernández-Güell et al. 2016). La ciudad inteligente, desarrollada inicialmente a través de proyectos debe tener un enfoque integrado que articule las diferentes iniciativas dirigidos por procesos de gobernanza adecuados a las particularidades de la región. El objetivo último de la Ciudad Inteligente es hacer frente a los retos de las ciudades

En este marco se desarrolla el proyecto ASCIMER es un proyecto de investigación de 3 años financiado por el Banco Europeo de Inversiones en el marco del Programa de Patrocinio de Investigaciones Universitarias (EIBURS). El objetivo del proyecto ASCIMER (Assessing Smart City Initiatives in the Mediterranean Region) es desarrollar un marco integral para ayudar a los actores públicos y privados a tomar decisiones informadas sobre las estrategias de inversión de Smart City ya desarrollar habilidades para evaluar y priorizar este tipo de proyectos, incluyendo la resolución de dificultades de implementación y transferibilidad. Se ha desarrollado una herramienta de evaluación para este tipo de proyectos, midiendo los impactos en los retos de la ciudad. Sin embargo, elegir el proyecto adecuado no es suficiente para lograr su éxito. El desarrollo de proyectos es un proceso largo en el cual las cuestiones de gobernabilidad se convierten en la clave para alcanzar los objetivos. Para alcanzar este objetivo, se ha entendido que los procesos de gobernanza que guían la implementación de los Proyectos Ciudad Inteligentes cono una pieza esencial del proyecto.

Así, se propone un modelo de gobernanza de proyectos de ciudad inteligente en un contexto internacional. En el segundo apartado se describe la metodología utilizada para aplicar el modelo a casos reales. A continuación se describen las etapas de proyectos de ciudad inteligente para la aplicación del modelo a la identificación de la importancia de los diferentes actores que participan en los proyectos de ciudad inteligente en cada una de las fases. Finalmente, a través de grupos focales con expertos de la región Sur-mediterránea, se aplica a esta región y se obtienen resultados, de los que se extraen conclusiones y recomendaciones. Se propone la transferencia de esta metodología a países del norte del mediterráneo, ciudades que también están sufriendo importantes cambios en los procesos de gobernanza.

Modelo de gobernanza en un contexto internacional

Se propone un modelo que sitúa los diferentes agentes como protagonistas de los procesos de gobernanza de la Ciudad Inteligente. Este modelo pretende servir de soporte para mostrar las relaciones entre agentes y de estos con la ciudad inteligente, como base para entender los procesos que rigen y acompañan a los proyectos, articulados en iniciativas con visión holística. Se toman como base los modelos de ciudad inteligente desarrollados con una visión centrada en los proyectos (Monzon 2015) y en la visión holística y la gobernanza (Fernández-Güell et al. 2016) para trabajar sobre ellos proponiendo una integración de los conceptos.

Base: Visión integrada de los proyectos de Ciudad Inteligente

En el primer año, el proyecto ASCIMER define un modelo que explica cómo se conceptualiza la Ciudad Inteligente (Fig. 1) como la integración de las diferentes dimensiones definidas por : Gobierno, Economía, Medio ambiente, Movilidad, Personas y Hábitat (Giffinger et al. 2007; Monzon 2015). Los proyectos se desarrollan en una o varias de estas dimensiones, y la estrategia de Ciudad Inteligente los integra con las nuevas tecnologías como articuladoras, produciendo sinergias y aumentando su eficiencia.

Agentes involucrados en los proyectos de ciudad inteligente

Agentes internos

El trabajo de (Fernández-Güell et al. 2016) se le han incorporado las aportaciones del enfoque de triple hélice y de triple hélice ampliada (Lombardi et al. 2011). Los agentes se han colocado en el núcleo del modelo. Entre ellos, los Ciudadanos han sido representados como el núcleo de la Ciudad Inteligente. Sus demandas pueden expresarse directamente o a través de grupos de agentes internos que interactúan dentro de la Ciudad Inteligente. Los diferentes grupos identificados han sido (Fig. 2).

• Gobierno municipal: conformado por los políticos locales y los funcionarios públicos que trabajan para la ciudad.
• Agentes económicos locales: que incluye a todas las empresas privadas de diferentes tamaños que operan a nivel de ciudad (de la pequeña tienda a la gran empresa ubicada en la ciudad).
• Agentes sociales locales: en este grupo se incluyen todas las organizaciones locales que trabajan en el ámbito social (ONGs, OBC, asociaciones de vecinos, etc.).
• I+D+i local: Todos los grupos de investigación, de los investigadores independientes a las universidades, incluyendo también los departamentos de investigación en las empresas, desempeñan un papel clave en la Ciudad Inteligente a la hora de fomentar la innovación.

Todos estos grupos son representados como superpuestos, entendiendo que cada persona es, en primer lugar, un/a ciudadano/a, y además puede pertenecer a uno o más de los otros grupos.

Estos agentes plantean una serie de retos a los que la Ciudad Inteligente debe dar respuesta. La Ciudad Inteligente se conforma cómo solución a estos desafíos y tiene un efecto sobre los agentes, en un proceso de ida y vuelta (representado en la Fig. 2 por flechas dobles).

Agentes externos

En los proyectos de Ciudad Inteligente no sólo participan agentes internos, sino que se involucran agentes externos al desarrollarse éstos en un marco internacional en lo que se refiere a aspectos de gobernanza, financiación, suministro, etc. Los grupos incluidos en el modelo son (Fig.3):

• Instituciones Políticas: Gobiernos regionales y centrales, así como instituciones internacionales como la Unión Europea o las Naciones Unidas pueden desempeñar un papel importante en el desarrollo de la Ciudad Inteligente mediante la elaboración de directrices y recomendaciones y también mediante la cooperación y los instrumentos de financiación.
• Instituciones de red: instituciones dedicadas a las relaciones internacionales entre los gobiernos nacionales y los gobiernos locales. Algunos ejemplos en la Región Mediterránea serían Unión por el Mediterráneo y Medcities.
• Organizaciones Sociales: Las Organizaciones Sociales Internacionales pueden desempeñar un papel clave en el desarrollo de los aspectos sociales de las Ciudades Inteligentes.
• Instituciones de investigación e innovación: Las universidades y centros de investigación que trabajan a nivel internacional pueden desempeñar un papel en el desarrollo de Ciudades Inteligentes en la Región y la transferencia de conocimientos.
• Instituciones Financieras: la obtención de fondos es clave para el desarrollo de Proyectos Ciudad Inteligentes, considerando la participación de instituciones financieras nacionales o internacionales.
• Empresas y clusters: A nivel nacional o internacional, debe tenerse en cuenta el papel de grandes empresas y de clusters, así como sus interacciones con el tejido empresarial local.

Los grupos identificados generan múltiples interacciones entre sí y con los agentes internos, ejerciendo una influencia en la configuración de la Ciudad Inteligente y el desarrollo de diferentes proyectos (Fig. 3.).

Metodología

El modelo descrito se ha desarrollado con el objetivo de servir de apoyo a los procesos de implementación de proyectos de Ciudad Inteligente. Para ello, se pretende definir la importancia del rol que los diferentes grupos de agentes tienen a lo largo de estos procesos, para obtener así una mayor comprensión de las estructuras de gobernanza en ellos.

Los procesos de implementación de proyectos (en este caso, proyectos de Ciudad Inteligente) tienen una evolución en la que la importancia de los roles de los agentes va cambiando. Para ello, en una primera fase se han dividido estos procesos en etapas, tal y cómo se explica en la siguiente sección.

Finalmente, se ha trabajado con grupos focales para la definición de la importancia de los roles de los diferentes agentes en cada una de estas fases. El proyecto ASCIMER tiene como ámbito de aplicación la Región Sur Mediterránea, en la que los proyectos de Ciudad Inteligente están en pleno desarrollo en un marco de gobernanza que está cambiando a gran velocidad y posee una gran complejidad. En Octubre de 2016 se desarrolló el evento ASCIMER «Implementación de Proyectos Inteligentes de Ciudad en la Región Mediterránea», conjuntamente con el 3er taller de ASCIMER «Gobernanza de Proyectos de Ciudad Inteligente en el Mediterráneo». En este taller participaron 35 expertos de municipios, universidades, instituciones internacionales y empresas vinculadas al desarrollo urbano de estos 11 países. Los participantes provenían de 11 países (Líbano, Egipto, Marruecos, Palestina, Turquía, Jordania, España, Francia, Italia y Austria), o pertenecían a instituciones internacionales como el Banco Europeo de Inversiones, Unión para el Mediterráneo, Medcities, Agence Française de Dévelopement y Banco Mundial. La discusión se llevó a cabo en 3 grupos focales. Se discutió la importancia de los agentes en cada una de las fases definidas y, a continuación se rellenó una encuesta que proporcionaba valores para la importancia de las diferentes agentes en cada fase. Las conclusiones se incluyen en el apartado “Aplicación a la Región Sur Mediterráneo”.

Etapas del proyecto

Para la aplicación del modelo definido a los procesos de implementación de Ciudad Inteligente, se ha dividido estos procesos en 4+1 pasos (Fig. 4), de acuerdo con la literatura existente en el ámbito:

1. Concepto y diseño. Es el primer paso del proceso, y como punto de partida todos los pasos siguientes deben ser incluidos en la perspectiva del diseño
2. Financiación. Es fundamental que el proyecto obtenga una financiación adecuada a los objetivos que persigue.
3. Aplicación. Es el núcleo del desarrollo del proyecto, donde el concepto se transforma en realidad.
4. Gestión. Una vez que el proyecto ha sido implementado, tiene que ser puesto en funcionamiento y la gestión se convierte en la clave para asegurar su correcto funcionamiento.
5. Finalmente, la fase de transferibilidad es un paso futuro que se lleva a cabo para desarrollar nuevos proyectos en nuevos contextos y con nuevos objetivos.

La importancia y el rol de los diferentes agentes cambia a lo largo de cada una de las etapas definidas.

Aplicación a la región sur del mediterráneo

Se ha llevado a cabo una encuesta entre los participantes en el 3er taller de ASCIMER «Gobernanza de Proyectos Inteligentes de la Ciudad en el Mediterráneo» para evaluar la importancia de los diferentes grupos de agentes en las etapas definidas de desarrollo de Ciudad Inteligente. Con el fin de simplificar el cuestionario, las organizaciones internas y externas pertenecientes a diferentes grupos han sido evaluadas conjuntamente. Por lo tanto, han surgido 3 grupos: Organizaciones sociales (Organizaciones sociales + Agentes sociales locales), Instituciones de Conocimiento (Instituciones de Innovación e Investigación y I+D+i Local) y Agentes Económicos (Empresas y Clusters y Agentes Económicos Locales). La diferencia entre los gobiernos municipales y las instituciones políticas externas se ha mantenido al considerarla clave para la evaluación del marco de gobernanza. Como conclusiones de esta encuesta:

En la etapa de Concepto y Diseño, el grupo de Gobiernos Municipales ha sido valorado como el más importante. Las empresas y clusters involucrados y los agentes económicos locales han sido considerados como los actores menos importantes entre los grupos.

En la fase de Financiación, el grupo de Instituciones Financieras es el que se considera de mayor importancia. Le sigue el Gobierno Municipal y las Instituciones Políticas a mayor escala. El papel de los ciudadanos no ha sido considerado relevante, ni tampoco el papel de las organizaciones y agentes sociales y el de las instituciones de conocimiento (Instituciones de Innovación e Investigación y RD + I Local)

En la fase de Implementación, el grupo de Gobiernos Municipales es de nuevo considerado el más importante, seguido de los agentes económicos (Empresas y Clusters Involucrados y Agentes Económicos Locales). Los grupos considerados de menor importancia han sido las instituciones de o redes, Networking, seguidas por las organizaciones y agentes sociales y del Conocimiento.

En la etapa de Gestión se considera que los Gobiernos Municipales son los agentes más importantes. Los agentes económicos (Empresas y Clusters Involucrados y Agentes Económicos Locales) constituyen el segundo grupo en cuanto a la importancia de su papel. El resto de los grupos tienen una ponderación similar, siendo las Instituciones de redes el grupo calificado como menos importante.

En la fase de Transferibilidad, las instituciones de redes y las instituciones de conocimiento (Instituciones de Innovación e Investigación y RD + I locales) son los grupos valorados como de mayor importancia. Ciudadanos y Organizaciones y Agentes Sociales son los grupos considerados de menor importancia en esta etapa.

Conclusiones y recomendaciones

• La importancia del papel de los gobiernos locales como líderes en prácticamente todas las etapas de desarrollo de los proyectos de Ciudad Inteligente ha quedado patente.
• Los procesos de desarrollo de proyectos de Ciudad Inteligente deben comenzar por una etapa de diseño conceptual que involucre principalmente, además de a las municipalidades, otras instituciones políticas, las instituciones de innovación, las organizaciones sociales y la ciudadanía.
• Los agentes económicos tienen una gran importancia, especialmente como ejecutoras de los proyectos en la fase de implementación, pero siempre bajo las directrices de la municipalidad para que se cumpla lo establecido en la fase de diseño. Sin embargo, ya que disponen de las herramientas para el desarrollo de proyectos, su rol en la fase de concepción debe ser también tenido en cuenta.
• En la fase de financiación, es evidente el rol principal que desempeñan las instituciones financieras en estrecha colaboración con los gobiernos locales y las instituciones gubernamentales a nivel nacional en internacional. Sin embargo, no se ha considerado el rol de las instituciones de innovación y las instituciones sociales con nuevas formas de financiamiento bottom-up, y este tipo de conceptos queda como un campo abierto a exploración en un futuro.
• Existen diferencias en la importancia que se ha dado a la participación ciudadana en las discusiones y la puntuación que han obtenido. Por lo tanto, es necesario el desarrollo de herramientas que permitan desarrollar una participación ciudadana efectiva en las diferentes fases.
• Las instituciones de investigación y las instituciones de redes de relación desarrollan su papel fundamentalmente al principio y al final del proceso. Sin embargo ambas pueden colaborar con estrategias innovadoras o de “capacity building” en las fases intermedias. Este potencial queda por explorar y explotar.

Como conclusión final, los procesos de desarrollo de proyectos de Ciudad Inteligente deben tener como base procesos de gobernanza en los que participan múltiples agentes coordinados por los gobiernos municipales. Sin embargo, para alcanzar un mayor equilibrio y maximizar el potencial de los agentes participantes, aún existen mejoras que desarrollar en estos procesos de desarrollo y que deberán tenerse en cuenta en un futuro.

Agradecimientos

El proyecto ASCIMER (Assessing Smart City Initiatives in the Mediterranean Region) ha sido financiado por el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto ASCIMER con la colaboración de todos los investigadores y de expertos externos.

Referencias

• Fernández-Güell J-M, Collado-Lara M, Guzmán-Araña S, Fernández-Añez V. 2016. Incorporating a Systemic and Foresight Approach into Smart City Initiatives: The Case of Spanish Cities. J Urban Technol
• Giffinger R, Fertner C, Kramar H, Kalasek R, Pichler-Milanovic N, Meijers E. 2007. Smart cities Ranking of European medium-sized cities [Internet]. Vienna.
• Lombardi P, Giordano S, Caragliu A, Del Bo C, Deakin M, Nijkamp P, Kourtit K, Farouh H. 2011. An Advanced Triple-Helix Network Model for Smart Cities Performance. Green Ecol Technol Urban Plan
• Meijer A, Bolivar MPR. 2015. Governing the smart city: a review of the literature on smart urban governance. Int Rev Adm Sci [Internet].
• Monzon A. 2015. Smart cities concept and challenges: Bases for the assessment of smart city projects. In: Commun Comput Inf Sci. Vol. 579; p. 17–31