Comunicación presentada al IV Congreso Ciudades Inteligentes.
Autor
- Gregorio Planchuelo Sainz, Director General de Participación Ciudadana, Ayuntamiento de Madrid.
Resumen
El Ayuntamiento de Madrid ha desarrollado la plataforma tecnológica CÓNSUL destinada a facilitar la participación directa e individual de los madrileños en la gestión de la ciudad. CÓNSUL habilita un sistema de comunicación con la administración inmediato, que permite a la ciudadanía plantear propuestas de actuación para que sean apoyadas por otros usuarios, manifestar su decisión sobre cuestiones especialmente significativas de la acción municipal, participar en el proceso de elaboración de normas municipales o decidir sobre el destino de 100 millones de euros del presupuesto del Ayuntamiento. La implantación de Cónsul en algunas de las principales capitales del mundo como París, Madrid o Buenos Aires y decenas de ciudades y regiones ha facilitado ya la participación de millones de personas.
Introducción
El Área de Gobierno de Participación Ciudadana, Transparencia y Gobierno Abierto del Ayuntamiento de Madrid, teniendo como marco normativo el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana, ha desarrollado las directrices necesarias para implementar las herramientas y procesos que arbitren el modelo de participación ciudadana fundamentado en la intervención individual y directa de la ciudadanía en la toma de decisiones.
Para el desarrollo de las herramientas de participación, el Ayuntamiento de Madrid ha creado por primera vez, una plataforma tecnológica destinada a fomentar la participación de la población madrileña en la gestión de los asuntos que atañen a la ciudad denominada Decide Madrid.
Decide Madrid, está construida sobra la herramienta digital de participación ciudadana Cónsul, que ha sido desarrollada de manera conjunta por gobiernos de todo el mundo y sus ciudadanías. Una plataforma digital que al ser software libre permite que cualquier nueva institución la utilice y modifique libremente de manera gratuita.
A través de Cónsul, tanto la ciudadanía como las administraciones tienen un entorno de participación seguro y fiable. Además, cuenta con un importante valor adicional: Las instituciones de todo el mundo que utilizan diariamente Cónsul y todas las que se van incorporando entran a formar parte de una misma red de trabajo; una comunidad en la que se comparten e intercambian experiencias, buenas prácticas y conocimientos. Gracias a todas estas administraciones, Cónsul crece y mejora continuamente, lo que la convierte en la mejor herramienta para la participación ciudadana.
El Ayuntamiento de Madrid utilizando Cónsul ha desarrollado las herramientas de participación que desde una perspectiva bidireccional permiten a la ciudadanía manifestar sus necesidades y propuestas; y a la administración preguntar sobre las cuestiones de espacial trascendencia para la ciudad.
Herramienta informatica de participación ciudadana
Para crear el portal de participación ciudadana DecideMadrid se ha desarrollado una herramienta informática, Consul (consulproject.org) cuyo código se ha liberado y compartido con decenas de municipios de todo el mundo. El código completo está disponible en GitHub (github.com/cónsul/cónsul) donde hay más de 70 desarrolladores que contribuyen a mejorarlo. Ciudades como Buenos Aires, Montevideo, Turín o París, regiones como Jalisco (México) o La Libertad (Perú), universidades y otras instituciones usan esta herramienta para realizar sus procesos participativos. Otras ciudades como La Paz, Lima, Quito o Guatemala están trabajando para implantarlo. Por otro lado, entidades como sindicatos, partidos políticos e incluso empresas privadas están usando el software para sus procesos internos de participación.
La publicación y liberación del software, con un impulso decisivo para facilitar su implantación en otras ciudades supone un cambio radical respecto a las políticas habituales en las administraciones públicas. Desde Madrid se han realizado videoconferencias con otras administraciones de todo el mundo, y en 2017 se celebró un congreso al que asistieron 250 personas de más de 30 ciudades de más de 15 países.
Esto ha generado un enriquecedor intercambio de experiencias y conocimiento entre todas las ciudades que usan la herramienta. Además, el hecho de liberar el software permite a otras ciudades incorporar mejoras, lo que hace que la herramienta esté en continua evolución y responda a las necesidades de todas las administraciones que lo usan.
Herramientas de participación en el Ayuntamiento de Madrid
El Ayuntamiento de Madrid ha puesto en marcha diversos procesos de participación ciudadana que permiten la participación directa e individual de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre el gobierno de la ciudad. Para ello teniendo como base el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana, se han llevado a cabo actuaciones puntuales que han permitido desarrollar procedimentalmente las nuevas herramientas de participación, mediante la aprobación por Acuerdos de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de las Directrices que han de regular cada uno de los procesos participativos.
Los procesos participativos han sido diseñados para que todos los empadronados en Madrid mayores de 16 años puedan participar, garantizando las máximas garantías jurídicas, toda vez que se fundamenta en contrastar la identidad de la persona registrada en la plataforma mediante una llamada telemática al Padrón Municipal para comprobar que cumple los dos requisitos básicos: que está empadronado en Madrid y que tiene la edad mínima.
La plataforma permite diferentes niveles de interacción, desde el nivel básico que sólo requiere del usuario y contraseña hasta el nivel más alto que lleva a cabo una comprobación con padrón de la identidad y edad de la persona. La utilización de uno u otro sistema de registro depende del proceso en que se participe siendo para debates el nivel básico y para el resto de procesos, el máximo.
En el recorrido que ha tenido la plataforma de participación ciudadana desde su creación en septiembre de 2015, ha sido constante el incremento de usuarios en la misma, alcanzando en el primer trimestre de 2018, los 368.708 usuarios.
Los procesos participativos que el Ayuntamiento de Madrid ha implementado son los siguientes: debates, el ejercicio del derecho de propuesta, la audiencia pública, los presupuestos participativos y las consultas ciudadanas previas a la aprobación de normas o planes.
Debates
Es un espacio especialmente diseñado para que la ciudadanía pueda iniciar debates sobre cuestiones de actualidad o especialmente significativas, pudiendo otros ciudadanos sumarse al debate iniciado, aportando nuevas ideas, o simplemente apoyando a favor o en contra lo reflejado en ellas. La configuración del espacio permite clasificarlos por “los más activos hoy”, los “mejor valorados” y por “nuevos”, como motor de búsqueda que simplifique el proceso.
El espacio de debates tiene establecido un sistema de moderación realizado por los propios usuarios de la plataforma que de forma voluntaria pueden marcar como inapropiados determinados comentarios, para su posterior revisión por el órgano de supervisión. Actualmente esta sección de debates cuenta con más de 3.500 debates iniciados.
Derecho de propuesta
Partiendo del Art. 22 del Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana, que regula el derecho de propuesta como un mecanismo de participación individual o colectiva que permite elevar propuestas de actuación, comentarios o sugerencias en materia de competencia municipal o de interés local, se aprobaron por sendos Acuerdos de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 10 de septiembre de 2015 y de 15 de septiembre de 2016, las Directrices reguladoras del derecho de propuesta. El ejercicio del derecho de propuesta por la ciudadanía permite plantear propuestas de actuación a título individual, que teniendo una vigencia de 12 meses, pueden recibir apoyos del resto de los ciudadanos y ciudadanas, comentarios y valoraciones de los comentarios, creando un espacio de encuentro y mejora colectiva de las propuestas inicialmente planteadas.
Cuando una de estas propuestas alcanza el 1% de apoyos de la población empadronada en Madrid mayor de 16 años (27.662 apoyos), se inicia la segunda fase por el que se permite de forma automática a su proponente la posibilidad de plantearla en una segunda fase, durante un plazo de 90 a 150 días naturales, al objeto de que la ciudadanía de Madrid, pueda participar en un debate sobre las mismas y pueda finalmente aceptarlas o rechazarlas como propuestas colectivas durante un plazo de 7 días naturales.
La Dirección General de Participación Ciudadana, con la colaboración de las Áreas de gobierno y distritos emite un informe de competencia respecto a estas propuestas que pasan a esta segunda fase, a efectos de que la ciudadanía conozca las posibilidades reales de actuación por parte del Ayuntamiento respecto a la propuesta creada.
Dos propuestas ciudadanas han alcanzado hasta la fecha el umbral de los 27.662 apoyos necesarios para pasar a la segunda fase de selección final, Madrid 100% sostenible y Billete Único, lo que permitió celebrar del 13 al 19 de febrero una semana en la que la ciudadanía pudo decidir sobre si apoyaba o no estas propuestas.
En la semana de votación participaron un total de 214.076 ciudadanos y ciudadanas, en diferentes canales de participación: telemática, por correo y presencial.
La propuesta ciudadana de “Madrid 100% sostenible” recibió el apoyo del 93,94% de la población empadronada en Madrid participante en este proceso, el 3,13 % votó en contra y el 2,92% votó en blanco. Incorporaba un total de 14 puntos de actuación en materia medioambiental y de calidad del aire, que se han incluido como una línea estratégica propia del Plan de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid, sobre el que anualmente se rinde cuentas en materia de cumplimiento de objetivos.
Por otro lado, la propuesta ciudadana “Billete Único”, obtuvo el apoyo del 89,11% de la población participante en el proceso, el 6,98% voto en contra y el 3,91 % votó en blanco y requería un billete intermodal para ser utilizado durante 90 minutos de forma tal que permita subir y bajar de cualquier transporte público sin la necesidad de cambiar de billete. Si bien es verdad que esta propuesta versa sobre una competencia compartida con la Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento remitió a esta última administración la propuesta para su análisis y valoración.
Como valoración global a resaltar, se debe tener en cuenta que es la primera vez que una institución española, cuenta con un mecanismo de propuestas ciudadanas cuya decisión es políticamente vinculante.
Audiencia pública
El Ayuntamiento de Madrid, teniendo como marco normativo el Art. 27 del Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana, aprobó el 3 de diciembre de 2015 las directrices para el desarrollo de las audiencias públicas que se celebren a través de la web de Gobierno Abierto, habilitando un mecanismo de participación para la presentación pública por parte del Ayuntamiento y posterior debate entre éste y la ciudadanía, sobre cuestiones especialmente significativas de la acción municipal.
Existen dos modalidades de audiencia pública, la común y la simplificada.
C.1 Audiencia Pública Común
La remodelación de la Plaza de España aporta un novedoso modelo de deliberación participativa y de procedimiento de audiencia pública para reformar un espacio público que cumple funciones claves para la ciudad y tiene un papel estratégico en la construcción del proceso urbano.
Para ello se creó un grupo de trabajo cuyo cometido fue la elaboración de un cuestionario que recogiera las preferencias de la ciudadanía para el futuro diseño de la plaza que, a su vez, serían vinculantes en las futuras bases del concurso internacional de ideas para su remodelación.
La encuesta reflejó que el 62,98 % de los madrileños consideraba necesario abordar la reforma de la Plaza de España y que un 59 % opinaba que la reforma debería ser profunda, de tal manera, que permitiera reordenar los usos de la plaza y su entorno. A la vista del resultado de la encuesta ciudadana, el siguiente paso fue elaborar las Bases del Concurso Internacional de Ideas para la Remodelación de la Plaza de España. La opinión ciudadana recogida a través del cuestionario sirvió para definir las especificaciones técnicas que habrían de ser respetadas por los concursantes con el mismo nivel de vinculación que el resto de las condiciones establecidas en los pliegos técnicos y administrativos.
De conformidad con lo establecido en las bases del concurso, los cinco proyectos más votados por los ciudadanos recibirían de 5 a 1 punto según el número de apoyos recibidos. El resultado de esta votación fue ponderado, con este criterio, como el de un miembro más del jurado. De esta primera fase, el jurado seleccionó cinco propuestas.
En la segunda fase, los concursantes desarrollaron sus propuestas a nivel de anteproyecto. Realizado esto, el cometido del jurado fue seleccionar un máximo de dos propuestas que habrían de cumplir el requisito de ser viables desde el punto de vista urbanístico, técnico y económico.
La fase final del proceso para la elección del proyecto ganador, recaía exclusivamente en la ciudadanía, ya que la propuesta que recibiera el mayor número de apoyos ciudadanos sería la ganadora del concurso.
De los dos proyectos finalistas salió elegido con el 51,99% de los votos el proyecto X, que en la actualidad se encuentra en fase de ejecución.
Los procesos de remodelaciones urbanísticas son procesos que tradicionalmente se realizan de manera no participativa, por lo que es un reto importante es el ser capaces de diseñar nuevos mecanismos que permitan invitar a toda la ciudadanía a participar. En todas las fases realizadas se ha conseguido introducir la participación ciudadana de manera muy relevante.
C.2 Audiencia pública simplificada
Mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 19 de septiembre de 2016, se aprobaron las Directrices reguladoras de la Audiencia Pública Simplificada diseñadas para aquellos casos en los que se planteen decisiones singulares simples, que no requieran la intervención de un grupo de trabajo y que puedan contestarse y formularse de forma sencilla.
En base a este marco normativo se han desarrollado diversos procesos, como la audiencia pública por la que se preguntó sobre la conveniencia de la remodelación de la Gran Vía, los procesos de remodelación de 11 plazas de la periferia de Madrid, el proceso por el que se eligió los nombres de los centros culturales en el distrito de Retiro, o la denominación del espacio de Igualdad de Vicálvaro, entre otros.
En estos procesos la ciudadanía pudo responder de manera ágil y telemática a cuestiones como: ¿Estás de acuerdo con mejorar el espacio peatonal de la Gran Vía mediante la ampliación de sus aceras?, ¿Consideras necesario la remodelación de la Plaza Cívica del Lucero?, En el caso de que se decida mayoritariamente remodelar la plaza ¿Cuál de los dos proyectos finalistas prefieres que se lleve a cabo?
Presupuestos participativos
Los presupuestos participativos, están fundamentados en la regulación orgánica de la audiencia pública, toda vez que permiten a la ciudadanía realizar propuestas de gasto para su posterior debate y aprobación. Sin embargo, debido a sus peculiaridades de tramitación, así como a su procedimiento específico, se desarrollaron mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 22 de febrero de 2016, las directrices para el desarrollo de los presupuestos participativos a través de la web de Gobierno Abierto, modificadas el 18 de enero de 2017.
Los presupuestos participativos permiten incorporar en el proyecto de presupuestos del Ayuntamiento de Madrid para el siguiente año, las propuestas de gasto presentadas por la ciudadanía, que reciban el mayor número de apoyos para cada uno de los dos ámbitos en los que se divide: Toda la ciudad y Distritos.
Se aprueba anualmente por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, un tope máximo de gasto que actualmente se sitúa en los 100 millones y se distribuye en ratio 30%– 70% para toda la ciudad y distritos respectivamente. Asimismo, en el ámbito del distrito se reparte de forma directamente proporcional a la población e inversamente proporcional a la media de la renta per cápita del distrito.
En la primera fase de envío de propuestas, la ciudadanía puede presentar propuestas de gasto. En la última edición de presupuestos participativos se recibieron 3.215 propuestas. En la segunda fase de apoyos, cualquier persona empadronada en Madrid mayor de 16 años puede apoyar los proyectos que quiera de la lista para toda la ciudad y de la lista del distrito que elija. En esta fase participaron el año pasado 44.173 personas, realizando 473.410 apoyos. En la tercera fase del proceso se realiza la evaluación de las propuestas que han superado la fase de preselección.
En la fase de selección final, la ciudadanía ha seleccionado aquellas propuestas que considera más oportunas del ámbito de toda la ciudad y del ámbito del distrito que elija, de un total de 720 propuestas.
En el proceso de presupuestos participativos 2017, participaron 67.132 personas, habiendo enviado un total de 3.215 propuestas.
Consultas ciudadanas previas a la aprobación de normas
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), regula en su título VI la iniciativa legislativa y la potestad normativa de las Administraciones Públicas, introduciendo una serie de novedades respecto a la regulación anterior, que tienen como objetivo principal incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas.
Entre estas novedades destaca la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de los ciudadanos y de las organizaciones más representativas que potencialmente se puedan ver afectados por la misma, sobre los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, sus objetivos y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Esta actuación se realizará en dos fases, en una primera fase se recabará la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma, como mínimo, acerca de los siguientes elementos: Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma, las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
En una segunda fase, cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos de las personas, se deberá publicar el texto de la misma en el portal web, a fin de dar audiencia directa a los ciudadanos afectados. En este trámite cualquier persona o entidad podrá alegar lo que considere oportuno.
Hasta ahora se han celebrado los siguientes procesos a través de la web de Gobierno Abierto Decide Madrid, teniendo como marco normativo el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, por el que se aprueban las directrices sobre la consulta pública previa en el procedimiento de elaboración de las normas municipales: Nueva ordenanza de movilidad, Ordenanza de Subvenciones, Ordenanza de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones, Ordenanza de Licencias urbanísticas, declaraciones responsables y comunicaciones previas.
Conclusión
Las herramientas de participación ciudadana desarrolladas están permitiendo una comunicación eficaz entre administración y ciudadanos de modo que éstos puedan estar informados de las actuaciones municipales, los responsables de gobierno conozcan las necesidades y demandas de los ciudadanos, y ambos debatan sobre los problemas de la ciudad y sus soluciones.
El éxito del nuevo modelo participativo ha permitido crear cauces de comunicación y colaboración con otras entidades nacionales e internacionales que tienen como objetivo común generar un modelo, reconocible por la ciudadanía, que permita la participación en la gestión de los asuntos públicos. Diputaciones Provinciales, Ayuntamientos, Estados o entidades como El Banco Iberoamericano de Desarrollo o El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ya están trabajando en ello.
Con esta propuesta, el Ayuntamiento de Madrid avanza de un modo decidido hacia fórmulas reales de participación de la ciudadanía que profundicen y den sentido al compromiso de lograr un gobierno abierto.