Evaluación de portales de Gobierno Abierto en España

Comunicación presentada al III Congreso Ciudades Inteligentes:

Autores

• Raffaele Sisto, Co-CEO, Smart&City Solutions, Doctorando, Univ. Politécnica de Madrid UPM
• Javier García López, Co-CEO, Smart&City Solutions, Doctorando, Univ. Politécnica de Madrid UPM
• Javier Dorao Sánchez, ICT Specialist, Innovation in Smart Solutions, Eptisa Tecnologías de la Información
• Elena Maté Múgica, COO, Smart&City Solutions

Resumen

La atención de la ciudadanía hacia las iniciativas y políticas de Gobierno Abierto está creciendo rápidamente, pero la fragmentación en su implementación hace que su enfoque resulte confuso. Este estudio plantea una estructura y metodología de evaluación analizando el contenido en 63 ciudades españolas. El análisis muestra que (i) los portales de Open Data no están desarrollados de manera homogénea; (ii) los diferentes niveles de la administración pública no están coordinados en estas estrategias; (iii) hay numerosos buenos ejemplos que deben servir de ejemplo a otras iniciativas. Este artículo subraya las principales tendencias en la estrategia de desarrollo de portales de Open Data en varias ciudades españolas desde la perspectiva del ciudadano como usuario del contenido básico de los conjuntos de datos, la estructura de las páginas web, su calidad, su accesibilidad, su transversalidad y la visualización de los mismos. En 2016, España ya cuenta con 115 iniciativas de datos abiertos integradas en el portal ‘datos.gov.es’. Los portales de Open Data son la base para lograr transparencia, participación y colaboración, y también para establecer las bases para políticas inteligentes integradas.

Palabras clave

Smart City, Gobierno Abierto, Open Data, Transparencia, Participación Ciudadana

Introducción

En los últimos años, la administración en todos los niveles, ha adquirido un compromiso hacia estrategias de Gobierno Abierto. Esta estrategia dirige políticas que promueven tres áreas principales: la apertura de datos, la transparencia, la interacción y la participación con los ciudadanos.

Esta transformación, de una ciudadanía pasiva a una activa, solo es posible gracias a las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC). De hecho, cada vez son más las administraciones públicas, principalmente locales, con webs dedicadas a Gobierno Abierto.

Siguiendo los principios del Gobierno Abierto, la mayoría de administraciones ha mejorado la información ciudadana a través de apertura de datos, la transparencia y la participación ciudadana. Para ello, el Open Data surge como promotor del acceso libre a la información del sector público, con la intención de ser reutilizadas por otros para atraer y servir a ciudadanos, negocios y cualquier otra institución.

Los datos son un pilar fundamental de la estrategia de Gobierno Abierto, porque fomentan la innovación institucional, política y democrática. El acceso a esta información no es fácil y falta consenso. Este artículo evalúa esta herramienta básica que conduce al camino del gobierno abierto, los portales de Open Data, ya que proveen el marco de trabajo de apertura de la información del gobierno y de los procesos de toma de decisiones a los ciudadanos.

El caso de España

En España, dentro del código del buen gobierno local de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP-2015), se describe que para los gobiernos locales “[…] la gestión de los intereses públicos y el desarrollo de la democracia participativa a la realización efectiva del gobierno abierto y sus principios de transparencia, participación y colaboración ciudadana, como mínimo en los términos de la normativa vigente en cada momento, en una gestión orientada a la ciudadanía”. A pesar de que España lidera el ranking europeo de madurez de iniciativas en Open Data (Figura 1), sus administraciones locales tienen niveles desiguales en el grado de desarrollo de estas iniciativas.

En relación con la Transparencia, España cuenta con la ley de Transparencia desde 2013 (Ley 19/2013 de 9 de diciembre, transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) que fomenta la difusión de información relevante y actualizada. España está en el puesto 64º, según el ranking de transparencia elaborado por la organización Access Info Europe y el Centre for Law and Democracy – Global Right to Information Rating. Estos portales, junto con los de Datos Abiertos, son el instrumento para que las entidades públicas difundan información sobre su organización y gestión de una forma simple y directa.

Finalmente, en relación a la Participación Ciudadana, cabe recordar que es un derecho incluido en la Constitución española. El Artículo 23 reconoce que “Los ciudadanos tiene el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Además, se provee en el Artículo 9.2 que “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones […] y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.”

Hasta ahora la administración pública española ha prestado poca atención a la participación de los distintos actores sociales, bien porque se creía que sólo profesionales cualificados eran los más apropiados o bien porque los políticos lo entendían como algo inherente a su poder de representación de los intereses de la mayoría. A día de hoy, gracias a la irrupción de nuevas tecnologías, se han creado nuevas vías para interactuar con la sociedad y para integrar a la comunidad en el ejercicio de toma de decisiones.

Objetivos

Los objetivos principales de este estudio son (i) obtener una visión real y actualizada del estado de las iniciativas de Open Data en la administración local de las ciudades españolas; (ii) identificar las mejores prácticas dentro de sus esfuerzos y estrategias a través de un análisis de las características de sus páginas web oficiales; (iii) demostrar carencias como la falta de estandarización u homogeneidad de estructura y de estrategia común entre las distintas administraciones a la hora de publicar información en abierto; (iv) evaluar la calidad de los datos abiertos en lo que respecta a formatos, utilidad o actualización y que no cumplen los requisitos para catalogarlos como open data; (v) ayudar a mejorar estrategias de open data.

Metodología y Resultados

En lo que se refiere a la metodología para la evaluación de los portales, este estudio sólo ha analizado páginas web oficiales de autoridades locales. Las páginas web de los gobiernos centrales o regionales no han sido consideradas. En primer lugar, se han seleccionado aquellas capitales de provincia españolas y ciudades con más de 200.000 habitantes como tamaño mínimo representativo. Después se han evaluado los tres campos principales relacionados con el Gobierno Abierto (Participación Ciudadana, Transparencia, Open Data) para estas ciudades basándose en los siguientes criterios:

• La participación consta de dos criterios: la existencia o no de una consejería específica de participación y la publicación habitual de ideas, resultados y actividad online.
• La transparencia consta de dos criterios: la existencia o no de una consejería de transparencia y los indicadores ITA (de acuerdo con las leyes en vigor)
• Los datos abiertos constan de dos criterios: la existencia o no de un portal oficial de Open Data y la existencia de una web de estadísticas a nivel municipal.

Esta selección proporciona un primer estado del arte de las páginas web de Gobierno Abierto en 63 ciudades españolas, como se muestra en la Figura 1:

Evaluación de los Portales de Open Data

A partir de los portales de Open Data se ha realizado la selección final, analizando la cantidad de conjuntos de datos y la presentación y estructura del portal. Ha sido asignada una puntuación de 0 a 4 según el número de conjunto de datos presente en cada portal (0-50 conjuntos de datos: 0; 51-100 conjuntos de datos: 1; 101-200 conjuntos de datos: 2; 201-300 conjuntos de datos: 3; más de 300 conjuntos de datos: 4). Las ciudades con puntuación 0 han sido descartadas por no tener suficientes datos, las ciudades que han pasado el corte han sido: Málaga (633), Gijón (564), Barcelona (331), Madrid (230), Pamplona (225), Bilbao (174), Tarrasa (158), Sabadell (148), Cartagena (120), Valencia (113), A Coruña (111), Las Palmas (91), Sevilla (75), Santander (73).

La estructura de las webs ha sido evaluada según apartados y funcionalidades enunciados en la figura 2.

Finalmente, las 11 ciudades seleccionadas (del primer conjunto de 63) han sido evaluadas en cuatro dimensiones en cuanto a su contenido: la calidad, la accesibilidad, la transversalidad y su visualización.

Calidad del contenido

Se ha evaluado el contenido de los conjuntos de datos, cómo pueden ser utilizados y cómo de fiable son los datos, se ha clasificado (Figura 3) la calidad de la información siguiendo los siguientes criterios:

• Los datos están en fuente abierta: reutilizables, redistribuibles y uso libre permitido.
• Los datos son gratuitos: cuando el usuario puede descargar todos los conjuntos de datos.
• Los datos disponibles son oficiales: y fiables de una fuente reconocida.
• Su formato sigue la escala de las 5-star open data (Berners-Lee, 2009).
• Los datos están actualizados, etiquetados con fecha de publicación y frecuencia de refresco.

Accesibilidad del Contenido

Se ha evaluado la accesibilidad a los conjuntos de datos y la información disponible para los usuarios (resultados en Figura 5), clasificándolo según los siguientes criterios:

• Los conjuntos de datos están agrupados para ser descargados a la vez en un mismo archivo.
• La disponibilidad del servicio SPARQL/API.
• Los distintos idiomas disponibles para utilizar y explorar los conjuntos de datos.
• El acceso a la web es posible desde la página principal de cada ayuntamiento.
• Los datos están online y son descargables. Si los datos pueden ser enviados bajo pedido por otros medios no se considera disponible.

Transversalidad del Contenido

Se han evaluado y agrupado los conjuntos de datos (Figura 4) según la clasificación de Smart Cities-Ranking of European medium-sized cities (Giffinger & Fertner, 2007) como sigue:

• Economía: comercio, finanzas, empleo, impuestos, industria, turismo y vivienda.
• Movilidad: transporte, infraestructura urbana.
• Medioambiente: energía y medioambiente.
• Ciudadano: demografía y educación.
• Calidad de vida: ciencias, tecnología, cultura, placer, seguridad, salud, deporte, sociedad y bienestar.
• Gobierno: ley, justicia, sector público.

Visualización del Contenido

Se ha analizado la visualización de los conjuntos de datos (resultados en la Figura 5) a través de una plataforma interactiva o un dashboard online antes de descargarlos, siguiendo los siguientes aspectos:

• El cuadro de mando online está disponible para algunos de los conjuntos de datos.
• La previsualización de los datos antes de su descarga.
• Los formatos en fuente abierta de los datos son accesibles para usuarios no profesionales.
• La cantidad de descargas de los conjuntos de datos está publicada.

Conclusiones

Después del análisis previo descrito, en la Figura 5 se resume el resultado final. La ciudad mejor valorada es Valencia seguida de Las Palmas y Sevilla. La principal conclusión es que las ciudades españolas han decidido abrir sus datos de un modo muy heterogéneo. Tiene carencias tanto en forma como en contenido porque no han seguido una estrategia común. Se han encontrado ciudades que tienen sólo un portal de transparencia y no han abierto sus datos (Murcia o Ciudad Real), o muchas otras ciudades tienen una web específica con contenido limitado, irrelevante, confuso o no responde a criterios Open Data (Tarrasa y Ciudad Real). Cabe destacar que ciudades como Santander, Madrid y Valencia, entre otras, están tan avanzadas en su desarrollo y calidad como Londres o San Francisco.

El 68,25% de las ciudades analizadas (43/63) pertenece a la RECI, de ellas sólo el 27% (17/63) tiene un portal específico dedicado a Gobierno Abierto. La mayoría de webs analizadas tienen enlaces directos relacionados con el Gobierno Abierto pero sólo un 36,5% (23/63) tiene web de Open Data. Además, el 25,4% del total (16/63) tienen web municipales de estadísticas. Los gobiernos de Aragón o Castilla y León tienen portales regionales de Open Data agrupan a sus ciudades.

Cada nivel de administración ha empezado a desarrollar estrategias de Gobierno Abierto con distintos alcances y métodos, lo que ha llevado a una disparidad de contenidos y formatos. Esto se empeora debido al reparto de competencias y al recelo en la publicación de información comprometedora.

A continuación se resumen oportunidades de mejora y recomendaciones para alcanzar el principio descrito previamente en el código de buen gobierno:

• Una estrategia común entre administraciones: más allá del marco de trabajo regulador, se recomienda estandarizar estrategias para compartir datos entre ellas de forma automática.
• Un plan municipal estratégico: que guíe y priorice los procesos de transparencia, apertura y participación y tome la iniciativa de acuerdo con las necesidades reales de los ciudadanos.
• Un compromiso con la calidad de los datos: los datos abiertos deben demostrar que son útiles. Se debe estandarizar el formato, la estructura y el alcance de las iniciativas Open Data para compartir los mismos principios: formato abierto, estandarizado, interoperable, vinculable, legible y accesible.
• Promover la Participación Ciudadana: con campañas publicitarias, subvenciones, competiciones y/o asociaciones que utilizan recursos municipales, para fomentar la innovación y el emprendimiento.
• Un set de indicadores de Open Data: para hacer un seguimiento a través de métricas del rendimiento que monitoricen el compromiso de todos e identificar carencias y oportunidades de mejora.
• Un cuadro de mando de Open Data: debe mostrar la información más relevante de forma gratuita, accesible, online, en tiempo real (cuando sea posible) y vinculado al portal de transparencia.

Referencias

• Berners-Lee, T., & O’Reilly, T., 2009, Web 2.0 Summit 09, “A Conversation with Tim Berners-Lee.”
• Giffinger, R. & Fertner, C., 2007, City-ranking of European medium-sized cities. SRF Vienna UT
• OGDP, 2007, Open Government Data Principles: 8 Principles of Open Government Data.
• Open data initiatives map. CTIC Foundation
• The open data handbook
• Portal europeo de datos (Marzo 2016)
• Portal de Transparencia del Gobierno de España (Marzo 2016)
• ITA – Transparencia Internacional (Marzo 2016)
• Webs oficiales de gobierno abierto de cada ciudad analizada, entre Febrero y Marzo de 2016