Comunicación presentada al III Congreso Ciudades Inteligentes:
Autores
- Eduardo Gutiérrez, Profesor, Dpto. Ciencia Política y Administración II, Universidad Complutense Madrid
- Ricardo Vázquez, Resp. Evaluación, Observatorio Nacional Telecomunicaciones y Sociedad Información (ONTSI)
- Arturo Martinez Ronda, Dtor. Gestión Pública, Asesores y Consultores Administraciones Públicas (ACAP)
Resumen
Cuando se planifica la implantación de un programa se suele atender única y exclusivamente a las acciones a llevar a cabo. Sin embargo, es necesario estudiar previamente loS resultados que se esperan obtener, y por lo tanto el impacto que estos pueden tener. Todo ello con un fin muy concreto: conseguir que los impactos originados por los resultados de la implantación coincidan con el objetivo fijado al diseñar el programa. El trabajo que se presenta lo que pretende es estudiar si en el caso de la implantación de algunos de los programas vinculados al Plan Nacional de Ciudades Inteligentes, antes de implementar las acciones planificadas, se ha hecho el análisis de prospectiva oportuno sobre sus resultados y el impacto de estos. Concretamente, los programas del Plan Nacional de Ciudades Inteligentes en los que se pretenden analizar su implantación, son aquellos que tienen como fin, por una parte, el crecimiento del Sector TIC español, y, por otro, la mejora de la calidad de vida que pueda generar la prestación de determinados servicios públicos utilizando las TIC.
Palabras clave
Implantación, Políticas Públicas, Servicios Públicos, Evaluación, Impacto, Plan Nacional de Ciudades Inteligentes, TIC, Valor Público
El control del impacto en la implantación de las acciones de las entidades locales del Plan Nacional de Ciudades Inteligentes (PNCI)
El planteamiento es valorar si la forma en que se ha propuesto la implantación del PNCI permite realizar el control de su impacto. El análisis se basa en la revisión del proceso y los productos que han dado soporte a la implantación de la parte del PNCI, objeto de éste, con el fin de aportar un conjunto de recomendaciones que mejoren dichos procesos. Este análisis se propone dado que es cada vez más evidente que la manera en que se realiza la implantación de los programas públicos determina su eficacia, siendo cada vez más necesario aprender de las experiencias pasadas.
El análisis revisa los documentos que dan soporte al programa (Convocatorias), sobre las que se formulan las acciones llevadas a cabo por las Entidades Locales. Todo ello se inicia con la descripción de su origen y los objetivos que persiguen las actuaciones.
El Plan de Nacional de Ciudades Inteligentes
En tanto que plan de acción pública que busca lograr unos efectos sobre el entorno, mediante la articulación de unos medios específicos, el PNCI se integra en el marco de actuaciones que orienta la Estrategia Europea 2020, que persiguen volver a la senda del crecimiento económico, tras los efectos devastadores de la crisis económica.
Entre las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia figuran: “Una política industrial para la era de la globalización”, que sirve de orientación para el desarrollo de la política industrial española y “La Agenda Digital para Europa” que persigue los beneficios económicos y sociales sostenibles que pueden derivar de un mercado único digital.
La “Agenda para el fortalecimiento del sector industrial en España” integra los objetivos de crecimiento del sector industrial establecidos por la Comisión que buscan situar en el 20% la participación de la industria en el PIB europeo en 2020, reconociendo que el 15,2% de media en que se situaba en 2012, es insuficiente dado los objetivos de crecimiento económico.
Esta orientación asume de nuevo el papel tractor de la industria en la economía, frente a las interpretaciones postindustrialistas, según las cuales, a la “fase de desarrollo capitaneada por la industria, se sucedería otra etapa en la que serían los servicios quienes liderarían ese proceso” (García et al. 2016).
Se entiende que el nivel de desarrollo de las economías y su capacidad de generar crecimiento y empleo, queda determinado por el mayor o menor grado de tercerización que alcanzan sus actividades productivas, derivada de “la mayor o menor proporción de factores intangibles (imputs de conocimientos) incorporados en el valor de la unidad de producto por las empresas, en relación con los imputs primarios, (materias primas, productos semielaborados, y mano de obra directa empleada en su elaboración)” (García et al. 2016). Así, pierde sentido la dicotomía entre industria y servicios, siendo cada vez más relevante la relación de ambas, explicándose la importancia creciente de los servicios por la extensión del proceso de terciarización a la actividad productiva, y en particular a la industria que incorpora en sus procesos servicios de ingeniería, logísticos, etc., tal como lo muestra, por ejemplo, que la industria manufacturera europea sea la principal fuente de inversión en I+D representando del 62,3% del total.
Se entiende, por tanto, la necesidad de una nueva política industrial, y que los objetivos y los instrumentos que la constituyen se renueven. Las ventajas basadas en la abundancia de factores de producción primarios (materias primas, mano de obra) en un entorno cada vez más globalizado, pierden importancia frente al conocimiento y la capacidad de innovación.
La Agenda Digital para España (ADpE), constituye la base de la Política de Sociedad de la Información y del Conocimiento en España, y su formulación recoge los objetivos de la Agenda Digital para Europa.
El PNCI, que incluye el Programa objeto de análisis, surge a caballo entre la ADpE y la Agenda para el Fortalecimiento del Sector Industrial en España. En febrero de 2013 se menciona el PNCI entre los Planes previstos por la ADpE, integrado en el Plan de desarrollo e innovación del Sector TIC, y en 2014 se enuncia entre las medidas orientadas a mejorar la competitividad de los factores productivos clave, en el ámbito de la Agenda industrial.
Así, el PNCI se integra plenamente en la política industrial española. Desde una perspectiva horizontal persigue como objetivo la mejora de la competitividad de los factores de producción, y desde una perspectiva sectorial orienta el impulso del sector TIC.
Esto queda recogido de forma expresa en el texto del PNCI que constituye la definición de un aspecto específico de esta política, en la medida que, entre sus objetivos, menciona, en primer lugar, contribuir al crecimiento del sector industrial en España, mediante el incremento de la aportación de las TIC al PIB del sector, indicando además que esta aportación se realice de acuerdo con la estrategia de especialización inteligente RIS3 de las naciones y las regiones, asumiendo la adaptación de la industria a las necesidades de cada territorio.
Los objetivos del PNCI, sin embargo, no se circunscriben al incremento de la aportación del sector TIC al PIB industrial, sino que se refieren, además, en segundo lugar, a la mejora de la eficacia y eficiencia de las Entidades Locales en la prestación de los servicios públicos, mediante la incorporación de soluciones TIC, lo que significa al menos dos cuestiones.
Se matiza el alcance de las soluciones TIC que se pretende impulsar y promover, así el impulso que se pretende dar a la industria, mediante la implantación del PNCI, requiere el despliegue de soluciones adaptadas y especializadas destinadas a ciudades y destinos turísticos. Además, dichas soluciones deben tener un impacto en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, partiendo de la base que las TIC añaden a los Ayuntamientos una mayor capacidad para resolver sus problemas públicos. Así, en la medida que la formulación del objetivo apela a la eficacia, se vincula directamente con la capacidad de resolución de los problemas de la ciudadanía, lo que supone ir más allá de la prestación de servicios de calidad. Las soluciones TIC generadas o aplicadas tendrán que contribuir a resolver los problemas públicos de los Municipios, y no solo a mejorar la gestión, reducir los costes, o asegurar una prestación con calidad.
Desde el punto de vista de la formulación de los objetivos del PNCI, todo lo dicho, se complementa con la gobernanza del proceso, de forma que el texto promueve la participación tanto del sector industrial como de la demanda en el desarrollo de las soluciones especializadas, el intercambio de información y experiencias acumuladas, la difusión de las soluciones exitosas, y la búsqueda del compromiso necesario entre las partes, para la creación de reglas de decisión que permitan un adecuado avance hacia los objetivos propuestos.
El PNCI, finalmente, se articula en ejes de acción y medidas, siendo las subvenciones destinadas a financiar las actuaciones de las Entidades Locales objeto de análisis, uno de los programas integrados en el Eje I denominado “Facilitar a las ciudades el proceso de transformación hacia una ciudad inteligente”. Desde esta perspectiva, los incentivos financieros facilitados por el programa tendrían como finalidad garantizar la existencia de demanda de soluciones TIC especializadas, lo que permitiría a su vez generar la masa crítica de soluciones TIC especializadas que se persigue, lo que permitirá complementar los subprogramas integrados en el eje III denominado “Desarrollo y crecimiento de la industria TIC”, orientados de forma directa al fortalecimiento de la oferta.
La presentación del PNCI por el Ministerio e Industria el 26 de marzo de 2015, fue el acto formal que cierra el mandato nacido en la ADpE aprobada por Consejo de Ministros el 15 de febrero de 2013, lo que supondría la finalización de la fase de decisión, que da soporte al “Programa de Actuación Político Administrativo” (Subirats et.alt. 2008).
Desde la óptica del proceso de toma de decisiones, descrito por Subirats, el PNCI sustituiría el marco normativo del Programa de Actuación Político Administrativo (PPA).
Descrita la lógica que subyace bajo la formulación del PNCI, surge la necesidad de analizar si los elementos que integra son suficientes para asegurar una adecuada implantación, más aún en un entorno complejo en el que intervienen distintos niveles administrativos y grupos de interés. En efecto, en este caso concreto el PNCI, además de actuar sobre el sector industrial TIC al que va dirigido, integra como actores a las ciudades, siendo éstas también grupo objetivo, en la medida que obtendrán financiación para un conjunto de actuaciones.
Desde la óptica de los elementos constitutivos que deberían integrar un Programa de Actuación Político-Administrativo, según Subirats, cabe referir que, el PNCI define los objetivos que se persiguen, así como los elementos operacionales (medidas) que los constituyen, asignando los recursos económicos oportunos y las responsabilidades genéricas sobre cada una de las actuaciones.
Incorpora, además, determinadas referencias a la necesidad de generar elementos evaluativos “que incluyen el tipo de datos que deben obtenerse a fin de determinar exactamente el nivel de realización de los objetivos” (Subirats et alt. 2008), al establecer el seguimiento y promoción de actividades de estandarización de las tecnologías y de los servicios públicos que dan soporte a las ciudades inteligentes, tales como la medición de la satisfacción ciudadana, los ahorros de tiempo, la reducción de costes y la reducción de cargas administrativas.
Igualmente, integra la definición de un proceso de seguimiento propio PNCI, e indicadores vinculados a las medidas propuestas, tales como número de peticiones de subvención, nº de proyectos financiados, importe concedido, áreas de actuación propuestas. Indicadores mayoritariamente de esfuerzo o resultados asociados a las acciones desplegadas. Vinculados a las acciones financiadas a las Entidades locales, introduce dos indicadores relacionados con el sector industrial, que se refieren al tipo de industria implicada en las soluciones y los modelos de negocio utilizados en su despliegue.
Todo ello, sin embargo, parece, no ser suficiente, en la medida que los indicadores no hacen referencia a los efectos del PNCI desde el punto de vista de los objetivos; esto es, a la aportación creciente del sector TIC al PIB industrial, o a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, quedando sin cerrar en el Plan la descripción de los problemas que resuelve o el proceso que supondría la trasformación de la realidad social que se persigue.
Las convocatorias de subvenciones a las Entidades Locales
Completan los elementos constitutivos de un Programa de Actuación Político- Administrativo (Subirats et al. 2008), dos elementos que son: el acuerdo político-administrativo y los elementos procedimentales, que suponen la definición de los elementos institucionales que van a permitir la implantación de un programa, así como la definición de los compromisos de cada una de los actores en su desarrollo y sus relaciones. El análisis ha permitido identificar que no se existe un único documento que integre todos los aspectos organizativos y/o procedimentales asociados a la implantación del PNCI.
En concreto la implantación del Programa objeto de análisis ha recaído en Red.es, en cascada, desde arriba siguiendo los modelos de implantación top-down tradicionales, sin que medie una definición adicional al PNCI de la relación y el alcance específico de dicho programa. De esta forma, se deduce que las actuaciones responsabilidad de Red.es se han concretado en el ámbito de las relaciones habituales de carácter formal y/o informal entre el Ministerio y el medio propio.
Red.es ha participado activamente en definición de alguno de sus elementos constitutivos del programa objeto de análisis, dado que su desarrollo fue previo a la formulación del PNCI. Se da el caso que la primera convocatoria de ayudas a las Entidades Locales se formuló desde Red.es con anterioridad a la finalización del PNCI, lo que demuestra que la actuación administrativa no sigue necesariamente las pautas lógicas de definición de los programas públicos, y que la propia inercia administrativa conlleva la anticipación de determinados aspectos que determinan la lógica de la intervención, produciendo distorsiones en el despliegue de las actuaciones.
Cabe un inciso sobre la pertinencia del instrumento (subvención), dados los objetivos, en un ámbito en el que existen más de 8.000 Entidades Locales, y la imposibilidad de abarcar un grupo sustantivo de Ayuntamientos, de lo que se deduce que la selección del instrumento se orienta más a la necesidad de generar una masa crítica de soluciones TIC especializadas, que puedan ser replicables posteriormente, que a incrementar la calidad de vida de los ciudadanos.
La resolución de Red.es en las que se convocan las subvenciones, y el convenio suscrito, en el caso de ser beneficiaria, son los instrumentos que sustancian la implicación de las Entidades Locales en la consecución de los objetivos del programa; en términos de Subirats, constituyen el acuerdo político-administrativo que da soporte el desarrollo de las iniciativas de los ayuntamientos, de forma que deben ser consistentes con los objetivos del PNCI con el fin de trasladar sus objetivos a los Ayuntamientos.
Las convocatorias de subvenciones vinculan el Programa a la ADpE, refiriéndose a la necesidad de desarrollar ciudades e infraestructuras inteligentes. Igualmente se refiere expresamente a los recursos que dan soporte al mencionando Programa Operativo de Crecimiento Inteligente 2014-2020 que integra la estrategia y los objetivos de intervención de la Administración General del Estado, en esta materia, cofinanciado con el fondo FEDER.
El enunciado del objeto de la 2ª convocatoria dice del siguiente modo: “… nace con el objeto de potenciar el empleo de las TIC en el desarrollo de las ciudades y territorios, para así impactar positivamente en las oportunidades de desarrollo económico, en la calidad de vida de sus ciudadanos, y en el nivel de los servicios públicos que estos reciben”.
Comparado este enunciado con los objetivos propuestos por el PNCI, la convocatoria renuncia de alguna manera a expresar los objetivos asociados a incrementar la contribución del sector TIC al PIB industrial, refiriéndose solo a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, y al nivel de los servicios que estos reciben, expresión que se corresponde de forma parcial con el segundo objetivo del PNCI (Mejora de la eficacia y eficiencia de las entidades locales en la prestación de los servicios públicos a través del uso de las TIC).
Esta referencia limita la comprensión del programa en el marco del PNCI, dado que de alguna manera desvirtúa la definición de los objetivos originales, perdiéndose parte del significado de la acción pública. No se pretende que el programa permita conseguir la globalidad de los objetivos que persigue el PNCI, sino más bien que se ponga de manifiesto que se integra en un proceso que persigue conseguir dichos objetivos, así como, lo que es más importante, expresar de qué forma el programa puede contribuir a producir los efectos esperados.
La referencia al sector industrial TIC se realiza al vincular las iniciativas financiables al uso intensivo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y en la descripción de los tres tipos de actuaciones financiables: políticas de apertura de datos y reutilización de datos públicos; implantación de sistemas de gestión, sensorización y tratamiento de la información; y dotación de infraestructuras y elementos tecnológicos para construir o mejorar servicios públicos de valor para el ciudadano y el visitante. De las iniciativas desarrolladas surgirán las soluciones cuyo despliegue permitirá el incremento de la aportación del sector industrial TIC, al PIB industrial, aunque la referencia a dicho objetivo se soslaye.
En lo que se refiere a la expresión de los objetivos específicos que deben perseguir las iniciativas financiables. No parecen construirse a partir de la lógica de la intervención, existe una correspondencia parcial entre el objetivo general y los objetivos específicos, habiéndose añadido algunos de carácter instrumental dado que se refieren fundamentalmente a los medios que se van a implementar y no a los efectos que se persiguen.
Existe un déficit en la formulación de estos objetivos dado que no se estructuran de forma ordenada, refiriéndose en primer lugar a la finalidad que se persigue, en segundo lugar, al ámbito donde se desean producir los efectos esperados, y finalmente a los medios mediante los cuales se pretende obtener dichos efectos. En algún caso los enunciados de dichos objetivos parecen incompletos, o podrían confundirse con criterios de elegibilidad. Desde este punto de vista ¿cómo puede constituir un objetivo en sí mismo el hecho de que un proyecto sea innovador? Dicho de otro modo, la expresión “Impulsar proyectos de carácter innovador” es excesivamente abstracta, para permitir una adecuada orientación acerca de lo que se persigue, por lo que será igualmente difícil de evaluar. De otro lado, parece poco probable que el ayuntamiento fomente la interoperabilidad, más allá del uso o el desarrollo de soluciones interoperables, aspecto que se entiende como criterio de elegibilidad.
Otro ejemplo es el enunciado del único objetivo que se refiere a la mejora de la calidad de vida planteado por el PNCI. La convocatoria de refiere a la medición de la satisfacción ciudadana, a los ahorros de tiempo, a la reducción de costes y disminución de cargas administrativas, pero se expresa de forma confusa, dado que parece indicar que la finalidad es el desarrollo de métricas de medición de la satisfacción, lo que constituye un contrasentido, en la medida que, a priori, un proyecto que no contemple en su formulación los correspondientes elementos evaluativos no debería ser elegible en ningún caso. Más aún, existiendo metodologías contrastadas para medir los aspectos señalados, tales como SERQUAL, lo lógico sería valorar como criterio de selección de los proyectos aquellos que planteen el uso de elementos evaluativos contrastados y mejorados, y no generar nuevas métricas.
La reducción de costes se reitera hasta en tres de los objetivos mencionados, lo que estaría relacionado con el incremento en la eficiencia reclamado por el Plan. Sin embargo, no se hace ninguna referencia a la mejora de la eficacia de los servicios que parece el aspecto prioritario desde el punto de vista de la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
En definitiva, la convocatoria no da las pautas para que los Ayuntamientos realicen una definición de sus propios objetivos alineadas los del PNCI. Tampoco ofrece información suficiente sobre cómo se han de evaluar. Cada Ayuntamiento determina la forma en como habrá de medir la consecución de los objetivos y cómo va a obtener la información precisa para asegurar que se han cumplido.
La convocatoria es especialmente explicativa en la descripción de los criterios de valoración, lo que sin duda es positivo dado que permite garantizar una selección de los proyectos a partir de criterios objetivos. No obstante, en la medida que lo que se requiere a las ciudades para su financiación es la formulación de un programa de acción, este programa de acción podría valorarse desde la óptica del Plan de Acción que debe desarrollar cualquier organismo recogido en el APA.
Una simple revisión de los contenidos de la convocatoria indica que los criterios de valoración se orientan especialmente a priorizar los elementos operativos, es decir a los aspectos relacionados con qué se va a hacer, aspecto integrado en el punto relacionado con la valoración de la solidez técnica.
En segundo lugar, se ponderan los objetivos, dado que se valora la alineación con los objetivos del PNCI y el impacto y sostenibilidad de la actuación. En este ámbito, la referencia a la especial valoración que se realizará sobre la originalidad del enfoque y su impacto en un rápido desarrollo industrial que favorezca la exportación, permite integrar en las iniciativas locales el primer objetivo del PNCI relacionado con la aportación creciente del sector al crecimiento del sector industrial, aunque no se exprese, como se ha dicho con anterioridad, formalmente al formular los objetivos. Igualmente, la referencia al impacto en la mejora de los servicios de la ciudad y las relacionadas con el análisis coste/beneficio, y la sostenibilidad, se vinculan con el objetivo de mejora de eficacia y eficiencia de los servicios que persigue el PNCI. En este último, aspecto cabría quizás una mayor ponderación de los elementos asociados a la eficacia y a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, dado que constituye el para qué se va a utilizar la tecnología de forma que constituye el fundamento de la acción pública que posteriormente se va a evaluar.
También se incorpora la valoración de los elementos organizativos y procedimentales que darán soporte a la iniciativa, de forma que quedan recogidos los dos elementos adicionales de todo programa que serían el acuerdo político-administrativo, recursos y elementos procedimentales.
Sin embargo, la convocatoria no hace ninguna referencia a la valoración de los posibles elementos evaluativos que debe incluir la definición de la iniciativa. No se refiere a la existencia de ningún sistema que permita evaluar el diseño de la acción, su implantación, los resultados obtenidos en términos de outputs o el impacto en términos de efectos causados sobre el entorno. La única referencia realizada en la convocatoria se produce cuando se revisa la madurez en la implantación del concepto de ciudad inteligente, en la medida que menciona la existencia de un sistema de indicadores tanto de negocio como operativos para los diferentes servicios de la ciudad, lo que no garantiza que dicha presencia permita evaluar los aspectos concretos que se desea desplegar.
Es necesario mejorar el esquema de valoración de las propuestas y revisar la ponderación de los aspectos relacionados con la definición de los objetivos del PNCI, de forma que se valore una formulación concreta que pueda sustanciarse en hechos, verificables y medibles, así como asegurar que las iniciativas financiadas integran los elementos necesarios que permitan su posterior evaluación.
Red.es ha primado aquellos aspectos que aseguran la ejecución de los proyectos financiados, buscando la corresponsabilidad (grado de cofinanciación 20%) en la ejecución del gasto, asociada a la capacidad económica del Ayuntamiento, aspecto relacionado con la viabilidad financiera del proyecto. Igualmente, busca la viabilidad técnica (solidez de la descripción técnica 30%), y la existencia de resultados tangibles en términos de outputs, con la finalidad de que existan elementos construidos que avalen la inversión realizada. La suma de ambos se convierte en el 50% de la valoración. A estos dos elementos se añade el valor que se da a la conformación de una estructura organizativa y de implicación de otros agentes privados o públicos como impulsores de los trabajos a desarrollar que sumarían otro 15%.
Se deduce de ello, que la elección de un proyecto estriba en la pertinencia o adecuación técnica (TIC) y en el soporte económico de la actuación y no en su justificación política o social y los efectos que se persiguen, lo que supone un riesgo con respecto a la contribución al segundo objetivo planteado por el PNCI asociado a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, en lo que se refiere a la mejora de la eficacia en la prestación de servicios públicos.