Diagnóstico de resiliencia urbana en el municipio de Benidorm

Comunicación presentada al V Congreso Ciudades Inteligentes.

Autores

• Francisco Manuel Lopez Ocaña, Técnico Administ. Gral. Áreas de Seguridad y Movilidad, Ayuntamiento de Benidorm.
• Vicente Mayor Cano, Jefatura de Ingeniería, Ayuntamiento de Benidorm
• Miguel Balaguer Garrigós, Gestor de Activos, DINAPSIS Operation and Lab, DINAPSIS.
• Marc Velasco Droguet, Responsable de Proyectos, Aquatec.
• Raquel Maynés Mateu, Técnico de Planificació, Aquatec
• Jorge Ballesta Paredes, Director, DINAPSIS Operation and Lab, DINAPSIS

Resumen

La resiliencia urbana es la capacidad de individuos, comunidades, instituciones, empresas y sistemas dentro de una ciudad para sobrevivir, adaptarse y evolucionar sin importar qué tipos de estrés crónico y de crisis agudas experimenten. Un diagnóstico de la resiliencia de una ciudad como Benidorm pretende ser una auditoría del estado actual en el que se encuentra la ciudad, analizando los principales servicios, determinando las infraestructuras críticas y analizando las interdependencias existentes entre todos estos elementos. De este modo, se pueden identificar las principales vulnerabilidades frente a distintos impactos, no solo en el momento inicial del fenómeno, sino también estudiando los impactos colaterales generados, los llamados efectos en cascada, que no son más que la propagación de los impactos a través de las interdependencias definidas. Para realizar este diagnóstico de resiliencia en la ciudad de Benidorm se han analizado en profundidad los servicios e infraestructuras básicos del municipio, enfatizando en la detección de las interdependencias respecto otros servicios básicos del municipio con la ayuda de la metodología y la plataforma HAZUR que permiten la participación de todos los agentes principales de la ciudad en el análisis de la Resiliencia.

Palabras clave

Resiliencia, Infraestructuras, Holístico, Benidorm, Servicios Críticos, DINAPSIS

Introducción

Benidorm es una ciudad española situada en la comarca de la Marina Baja (provincia de Alicante, Comunidad Valenciana), de la que es su municipio más denso y poblado con una densidad poblacional actual de aproximadamente 1.730 hab/km². Se trata de uno de los destinos turísticos más importantes y conocidos de España y de todo el Mediterráneo, llegando a alcanzar un pico de 300.000 habitantes en verano o Semana Santa. No en vano Benidorm es la tercera ciudad con más plazas hoteleras de España tras Madrid y Barcelona.

La ciudad cuenta con una ubicación privilegiada a orillas del mar Mediterráneo, que la ha dotado de un especial microclima, de dulces y templados inviernos y de veranos atemperados por la brisa marina, que permite el disfrute de una naturaleza que se ha combinado con el surgimiento de una moderna ciudad. Su particular configuración geográfica, orientada hacia el mar en dirección Sur, hace que las montañas que la rodean (Sierra Helada por el Este, Aitana por el Norte y el Tossal de la Cala por el Oeste) la protejan de la acción de los vientos que pudieran alterar su agradable climatología. Estas indudables ventajas de localización y clima, sumadas a la apuesta de las instituciones y de la iniciativa privada, llevó a transformar drásticamente en la segunda mitad del siglo XX la estructura urbana de un pueblo de pescadores (2.726 habitantes en 1.950) en una ciudad de unos y 67.558 habitantes censados en 2018 según el INE, a lo que se suma una numerosa población de hecho (no empadronada pero residente todo el año) y también de tipo estacional de índole turística. Además, el municipio es el primero en lograr la Marca Q que otorga el Instituto para la Calidad Turística Española tras superar en 2018 la auditoría de certificación realizada por AENOR conforme a la norma UNE 178501 de Sistema de gestión de Destino Turístico Inteligente, promovida por Segittur.

A la vanguardia de los destinos turísticos inteligentes, Benidorm es un “sistema de sistemas” urbanos enormemente complejo. Por un lado, está sometido al estrés que conlleva el mantenimiento del nivel de servicio exigido en entornos urbanos por las sociedades avanzadas. Adicionalmente, se le suman los problemas operativos derivados de las continuas fluctuaciones de población en servicios básicos. Y como telón de fondo, la exigencia de un estándar de excelencia en la prestación de los servicios urbanos que permita mantener y reforzar el turismo como motor económico. Por todo lo anterior, Benidorm promueve un modelo de resiliencia que trabaja para construir una ciudad con más capacidad de afrontar los retos actuales y de futuro, reducir las vulnerabilidades y sobreponerse a los impactos de manera proactiva, con el fin de garantizar el normal funcionamiento de esta.

Metodología hazur assessment

HAZUR es una herramienta y una metodología creados por la empresa Opticits y mejorada en el proyecto europeo RESCCUE. La metodología HAZUR de análisis de la Resiliencia Urbana consta de diferentes fases bien diferenciadas las cuales se complementan, a nivel de estructuración y presentación de la información, con la plataforma HAZUR de análisis y gestión de la Resiliencia. El binomio formado por la metodología y la plataforma HAZUR asegura un análisis de la Resiliencia Urbana con un fuerte carácter transversal, haciendo partícipes a todos aquellos actores urbanos que influyen, de algún modo, en la Resiliencia del sistema urbano objeto de estudio.

Descripción general del análisis de la resiliencia

El objetivo de un Estudio Completo de Resiliencia es analizar con enfoque resiliente los servicios e infraestructuras presentes en un municipio, lo cual facilita enormemente la herramienta HAZUR. Para ello, se determinan e identifican los siguientes aspectos del sistema urbano: (1) Identificación de los actores urbanos, tanto de la administración pública como de las operadoras que prestan servicios dentro del municipio, a involucrar en el estudio y la futura gestión de la Resiliencia (2)Identificación de los servicios e infraestructuras básicos para el normal funcionamiento del sistema urbano y su priorización desde un punto de vista resiliente (3)Identificación de Responders: aquellos recursos materiales o humanos disponibles en el municipio para mitigar los efectos producidos por los impactos sobre el sistema urbano (4)Mapa de Resiliencia: determinación de las interdependencias entre los servicios e infraestructuras del municipio (5) Redundancias (6)Detección de impactos y sus consecuencias sobre los servicios e infraestructuras objeto de estudio (Matriz What If) (7) Determinación de los efectos cascada producidos por los efectos derivados de impactos de distinta índole (8) Primera aproximación a la determinación de los KPIR: variable o conjunto de variables a monitorizar en referencia a las infraestructuras consideradas más críticas para, en la siguiente etapa de gestión de la Resiliencia, configurar la Oficina de Resiliencia (o Situation Room) del municipio (mediante una futura aplicación del HAZUR MANAGER) (9) Identificación y priorización de los Proyectos de Mejora en referencia a la gestión y Resiliencia del sistema (10) Proporcionar el cuadro de mando y el modelo de gestión de la Resiliencia Hazur System (11) Establecer un Plan de Gestión de la Resiliencia, y la mencionada Sala de Situación.

¿Cómo mejorar y aumentar la Resiliencia de un sistema urbano? ¿Cuál es el proceso que se ha de seguir para implementar con éxito la Resiliencia en un sistema urbano?

1. El primer paso indispensable para mejorar la Resiliencia Urbana se refiere a la adopción de sus conceptos y objetivos por parte de todos los actores urbanos que componen un sistema urbano, es decir, la ciudadanía, las operadoras que prestan servicios, los gestores y los líderes de la ciudad. Es fundamental que los líderes de la ciudad apoyen y sigan el proceso de implantación de la Resiliencia para que esta se desarrolle con éxito.
2. El segundo paso que realizar hace referencia al Análisis de la Resiliencia del sistema urbano con el objetivo de determinar el estado resiliente del mismo (Resilience assessment). Se ha de tener en cuenta que un sistema urbano es un sistema de sistemas que está vivo, que evoluciona y se transforma a lo largo del tiempo. En consecuencia, la implementación de la Resiliencia no puede hacer referencia únicamente a un estudio puntual del sistema urbano, sino que se ha de enfocar como un proceso de mejora continua.
3. El tercer y último paso para la implementación hace referencia a la Gestión de la Resiliencia. A partir del punto de partida anterior, se puede comenzar con el proceso de mejora continua de la Resiliencia: una vez se conoce cómo funciona la ciudad y se dispone de la información clave desde un punto de vista resiliente, los líderes de la ciudad o los responsables de la Resiliencia podrán empezar los trabajos necesarios para gestionar adecuadamente la Resiliencia del municipio. Para dicha gestión deberá crearse el Centro de Gestión de Resiliencia del Municipio y elaborar el Plan de Acción de la Resiliencia, especificando las tareas y acciones a realizar.

Se exponen a continuación los principales puntos que ha de contener un Plan de Acción de Resiliencia (a veces también denominado Plan de Gestión de la Resiliencia): (1) Validación de la información del Estudio inicial de Resiliencia (2) Complementar la información relevante, respecto el estudio inicial, desde un punto de vista resiliente (3) Determinar los procedimientos internos de mejora continua de adquisición de información. Identificar y adecuar el sistema de gestión de la Resiliencia (4) Análisis y priorización de ejecución de los Proyectos de Mejora identificados. Definir y hacer viables los planes y proyectos de mejora identificados, su implantación, y la operación de las medidas que lo requieran (4) Planificación de los talleres de Resiliencia (donde se establezcan las acciones a realizar, como conjunto, frente a Impactos determinados) (5) Implantación de los sistemas de control del estado Resiliente de la ciudad (Sala de Situación, monitorización de variables clave del estado Resiliente del sistema). Respecto al Centro de Gestión de la Resiliencia (también llamado Oficina de Resiliencia o Situation Room), se trata de un sitio virtual (si se quiere físicamente asociado a un potencial Centro de Control de Emergencias), desde donde el responsable de gestionar la resiliencia de la ciudad y su equipo velarán por el buen funcionamiento de los sistemas, monitorizando los procesos clave para la resiliencia y simulando impactos y respuestas para estar más preparados. En el caso de Benidorm, se ha identificado la Sala de Crisis existente en el Centro Tecnológico DINAPSIS Operation And Lab, desde donde se ha articulado el proyecto Resiliencia Urbana en el Municipio de Benidorm.

El Diagnóstico del municipio de Benidorm, consta de diversas fases. A continuación, se listan todos los pasos que se han llevado a cabo:

• Fase 1: Kick-off y definición alcance del proyecto.
• Fase 2: Prospección inicial de información.
• Fase 3: Recopilación de información mediante reuniones con operadores.
• Fase 4: Introducción de información a la plataforma HAZUR.
• Fase 5: Validación de la matriz de interdependencias y de la matriz What If.
• Fase 6: Redacción del informe final.
• Fase 7: Preparación y presentación de resultados.

Como se ha comentado anteriormente, es crucial poder contar con el apoyo institucional del Ayuntamiento, que no solo ayuda en la definición de las líneas estratégicas de trabajo, sino que es vital para poder colaborar con todos los actores claves de la Resiliencia en el municipio. Poder contar con información y contactos de primera mano, garantiza que el análisis hecho represente la realidad del municipio, así como involucrar a alrededor de 15 técnicos municipales y responsables de operaciones de distintas empresas de servicios públicos y privados.

Para el diagnóstico se ha realizado el análisis de los siguientes servicios urbanos y sus infraestructuras asociadas: (1) Servicio de suministro de agua (2) Servicio de alcantarillado (3) Servicio de depuración de aguas (4) Servicio de gestión de playas (5) Suministro de energía eléctrica (6) Suministro de gas natural (7) Servicio de hospitales (8) Red de centros de atención sanitaria primaria (9) Transporte público – autobuses (10) Transporte público – trenes (11) Mantenimiento de parques y jardines (12) Telefonía móvil (13) Operadores de internet (14) Recogida de RSU (15) Tratamiento de RSU (16) Limpieza viaria (17) Vías urbanas (18) Vías interurbanas (19)Policía. Una vez identificados los servicios municipales que deben hacer parte de la Diagnosis de Resiliencia y las infraestructuras críticas se pasa al análisis de sus interdependencias. Estas interdependencias se han analizado a nivel de servicio, y, en muchos casos, por su importancia dentro del municipio o debido a la información disponible del mismo, se ha analizado a nivel de infraestructura. Toda esta información se plasma en la “matriz de interdependencias”.

La resolución de la matriz de interdependencias permite detectar el grado de carácter donante o receptor de los distintos servicios analizados y, en consecuencia, el grado de disfuncionalidad que provocaría en el sistema urbano la caída de alguno de los citados servicios. Dicho de otro modo, nos permite identificar los servicios críticos del municipio, aquellos que desatarían efectos cascada de más consideración en el sistema urbano. Cabe mencionar el hecho de que el modelo de “ciudad compacta” del municipio facilita el enfoque holístico a la hora de determinar las interdependencias entre los servicios e infraestructuras analizadas, favoreciendo así la implantación de la resiliencia en la gestión, coordinación y planificación municipal.

Esta tabla muestra la clasificación de los servicios analizados en función de su carácter donante. Se ha de remarcar que al definir el carácter donante de un servicio se tiene en cuenta tanto a los servicios receptores de dicho servicio que quedan en estado de servicios mínimos como a aquellos que quedan en estado de caído (ya sea de forma inmediata o transcurrido un cierto tiempo de autonomía). Dado que el estado de servicios mínimos se define como “una afectación al normal funcionamiento del servicio, pero sin llegar a hacerlo caer”, con lo que si no llega a caer no va a provocar la caída de otros servicios dependientes. Es decir, aquellos servicios que quedan en estado de servicios mínimos no provocarán efectos cascada. Se muestra en la figura 5 la clasificación y consideraciones sobre los mismos, teniendo en cuenta solo las interdependencias que hacen caer a otros servicios. Tras la Electricidad, el servicio de vías urbanas es el segundo servicio más crítico, junto con la distribución de combustible y la distribución de agua (Figura 6). La distribución de combustible y las vías urbanas son críticos para aquellos servicios que requieren de una cierta movilidad para poder prestar el servicio eficientemente, como por ejemplo la recogida de residuos o el servicio de autobuses.

Asimismo, el servicio de vías urbanas, analizándolo infraestructura a infraestructura, puede provocar problemas serios de acceso a instalaciones clave del municipio, como por ejemplo el servicio de depuración. El servicio de distribución de agua es crítico ya que afecta directamente a los centros de salud pública, que caen sin el acceso al agua potable. El servicio de electricidad es claramente el servicio más crítico del sistema. La caída del servicio eléctrico provoca la caída de varios servicios del municipio, como el alcantarillado (urbano y Bombeos EDAR), la recogida de residuos y los servicios de semáforos y alumbrado y suministro de agua, tanto la producción como la distribución, siendo estos últimos tres, a su vez, servicios críticos del municipio.

Del resto de servicios considerados críticos, merece la pena destacar tres en concreto. Tanto el servicio de semáforos y alumbrado como el de suministro de agua-producción y el de captación y transporte de agua han de ser considerados igual de críticos que los servicios de vías urbanas y de distribución de agua respectivamente. Es importante hacer una reflexión en cuanto a la criticidad del recurso agua y cómo afecta al principal motor de la economía del municipio, el turismo. Los cortes de abastecimiento sufridos en los años 70 del pasado siglo XX y en concreto el desabastecimiento de agua del verano de 1978 supuso un gran impacto en su actividad turística, llegando incluso a sembrar la incertidumbre en la tendencia del sector.

La viabilidad y el crecimiento del municipio ha estado vinculado al compromiso y liderazgo en la implementación de soluciones que permitan un desarrollo sostenible del municipio, la protección y el uso eficiente del recurso agua, y el compromiso constante a proteger el entorno natural. Haciendo el mismo análisis a nivel de receptor, la caída de servicios como la distribución de agua, electricidad, vías urbanas, semáforos y alumbrado, telecomunicaciones, etc., provocará afectaciones sobre el ciudadano ya que representan servicios finalistas. El ciudadano no se verá afectado directamente (pero sí por efecto de los efectos cascada) por aquellos servicios que no son finalistas, es decir, que representen un paso intermedio dentro de un sector de servicios determinado como, por ejemplo, los servicios de captación y transporte de agua, producción de agua o depuración de las aguas residuales. Utilizando esta misma metodología, pero bajando a nivel infraestructuras, se hizo un análisis para ver qué infraestructuras son las más críticas en cuanto a su carácter de donantes o de receptoras en relación con otras infraestructuras.

Cabe tener en cuenta que, para el presente estudio, se consideran aquellas infraestructuras que desde los propios servicios se han identificado como más relevantes, hecho que no significa que se incluya un listado exhaustivo de todas las infraestructuras de la ciudad. En este caso, se han generado varias matrices de análisis de interdependencias, algunas de ellas de grandes dimensiones. El objetivo principal de este taller fue validar la información sobre el sistema urbano objeto de estudio recopilada por los consultores durante el transcurso del proyecto. A la vez, el evento permitió favorecer la transferencia de conocimiento entre los distintos actores urbanos, buscando la visión transversal y generando nuevas sinergias entre ellos.

Además de las entrevistas realizadas con los diferentes actores para el levantamiento de infraestructuras críticas, es importante remarcar que la matriz de interdependencias analizada fue validada en conjunto con todos los actores urbanos que han participado en el desarrollo del proyecto a través de un taller que se realizó en fecha 14 de marzo de 2018 en las instalaciones de DINAPSIS Operation & Lab de Benidorm. Se contó con la participación de aquellos actores urbanos con responsabilidades y conocimiento sobre los servicios e infraestructuras analizados en el presente estudio, provenientes tanto de la administración pública como de operadoras que prestan servicio en el municipio. La mayor parte de los asistentes, ya habían participado en el proceso de análisis de resiliencia mediante las distintas reuniones previas. Durante el taller, además de la validación de interdependencias con las matrices colaborativas de la plataforma HAZUR, también se hizo una priorización de impactos como fase previa al análisis de la matriz de impactos o matriz What If. Como impactos se definieron: (1) Incendio en Sierra Helada (2) Inundaciones (gota fría) (3) Sequía (4) Atentado terrorista (5) Ciberataque a la red de telecomunicaciones (6) Atentado contra la red de distribución de energía eléctrica (7) Olas de calor (8) Ventadas. Para cada impacto simulado se analizan, además, los efectos cascada provocados por un servicio o infraestructura crítica que queda fuera de servicio debido al impacto simulado. Por ejemplo, para el impacto “Inundaciones (gota fría)”, analizamos, por ejemplo, los efectos cascada provocados por las paradas de autobús que quedan fuera de servicio debido a las inundaciones. Esto supondrá que, si algunas paradas de autobús de Benidorm están afectadas, las líneas que pasan por ahí también se verán afectadas, aunque sea solo parcialmente. Que las líneas de autobús queden afectadas supone que los ciudadanos tendrán dificultades de acceso a infraestructuras como las playas, los consultorios médicos o las escuelas, entre otros.

Conclusiones y siguientes pasos

La Diagnosis de Resiliencia realizada, ha supuesto para el caso de Benidorm el análisis de 33 servicios y 228 infraestructuras agrupadas en 10 sectores. Se han considerado todos los sectores relacionados con los servicios urbanos, desde el agua, la energía y las telecomunicaciones, pasando por la movilidad, emergencias, salud pública, etc. Con la información obtenida mediante las entrevistas y tras la validación hecha en los talleres, se ha obtenido una compleja matriz de interdependencias con miles de relaciones entre los distintos servicios. Esto ha permitido entender qué servicios son los principales “donantes” en la ciudad (como los relacionados con el sector eléctrico, del agua y las telecomunicaciones) y cuáles son los principales “receptores” (el ciudadano, la salud pública, medioambiente, etc.). Finalmente, utilizando como base los impactos priorizados en un taller con todos los actores urbanos, se analizaron sus consecuencias directas e indirectas, a través de las interdependencias definidas. De este modo, se pueden ver los impactos indirectos que se pueden producir en Benidorm, como por ejemplo que debido a un incendio en Sierra Helada se produzcan vertidos de agua residual en las playas por no poder operar de forma normal en las depuradoras (EDARs). Un estudio como el presentado aquí permite analizar de forma holística ciudades complejas como Benidorm, permitiendo así mejorar la capacidad de respuesta ante impactos de todo tipo, y a la vez mejorar en la operación diaria de los servicios urbanos. Tras la realización de este diagnóstico de la Resiliencia en Benidorm, el siguiente paso consiste en la realización del Plan de Resiliencia Urbana (PRU), y después la implantación de la Oficina de Resiliencia Urbana. El PRU tiene como objetivo determinar los procedimientos internos de mejora continua en la adquisición de la información referente a los servicios e infraestructuras del municipio. La información analizada en el diagnóstico debe ser actualizada y ampliada en el marco de un proceso de mejora continua. Además, el PRU debería contener también un Plan de acción detallado, con las medidas futuras a implementar, y preparar a su vez un plan de seguimiento de este. Para terminar, el propio PRU consta de la creación de las mesas de Resiliencia Urbana, principal instrumento para abordar la reacción del municipio frente a situaciones de crisis, en la operativa diaria y la priorización de las acciones futuras a implementar. Una vez realizado el Plan de Resiliencia Urbana se dispondrá de todas las herramientas para gestionar la Resiliencia del municipio. Luego, será la Oficina de Resiliencia Urbana la responsable de ejecutar las acciones definidas en el PRU de Benidorm. Esta gestionará transversalmente la resiliencia del municipio de Benidorm, integrada en el centro DINAPSIS de Benidorm, compartiendo datos e interactuando con el resto de los sistemas que lo conformen. La implantación de una Oficina de Resiliencia en el municipio de Benidorm, en coordinación con la Smart Office DTI de Municipio (Oficina Técnica de Innovación e Inteligencia y el desarrollo de un sistema de vigilancia e inteligencia turística), permitirá disponer de los fundamentos para comenzar el proceso de mejora continua en la gestión de los servicios e infraestructuras del municipio y de la información clave para el seguimiento del plan de Resiliencia del municipio. Hecho contrastado mediante el alto índice de seguridad obtenido en comentarios e interacciones relacionados con el destino turístico, asociado al factor “sensación de seguridad” mostrado a través de la plataforma de Inteligencia Turística del municipio.

Agradecimientos

Carmen García (Coordinadora Cruz Roja), Arturo Valera (Técnico de socorro local y jefe de emergencias de Cruz Roja), Juan Juana (Gas Natural), Francisco Javier Pérez Candel (Sanidad), Raquel Maynés (Aquatec), Pau Soler (Opticits), Javier (Gestión de Residuos Ayuntamiento de Benidorm), Luís Manuel García (Telecomunicaciones Ayuntamiento de Benidorm), Santiago Ribera (Bomberos de la Marina Baixa), Santiago Cambra (Iberdrola), Juan Fuertes (Policía Local).

Referencias

• Plan Territorial de Emergencia de la Comunidad Valenciana (Decreto 119/2013 del Consell).
• Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar 2015-2021. Fuente: CHJ
• Proyecto de Plan de Gestión del Riesgo de Inundación de la Demarcación Hidrográfica del Júcar (dic 2014). Fuente: Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ).
• Plan Director de defensa contra las avenidas en la comarca de la Marina Baja. Alicante (diciembre 2010). Fuente: Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ).
• Patricova (Plan de Acción Territorial de carácter sectorial sobre prevención del Riesgo de Inundación en la Comunidad Valenciana), octubre 2002. Fuente: Generalitat Valenciana.