Definición e implantación de un modelo de gestión basado en el documento electrónico con validez jurídica desde una perspectiva pluridisciplinar

Comunicación presentada al VI Congreso Ciudades Inteligentes

Autor

• J. Rafel Roig Subirats, Miembro, KnowUrbanNet / Zigurat

Resumen

Las ciudades del futuro deben impulsar un modelo de gestión administrativa más eficiente basada en el documento electrónico y más próxima a la ciudadanía a través de medios telemáticos. Para ello es conveniente que cuenten con un Modelo de Gestión del Documento Electrónico (MGDE) que garantice un tratamiento homogéneo de los documentos electrónicos independientemente del entorno donde se generen y permita su posterior localización, dé garantías de su integridad y validez jurídica y facilite su acceso en su forma y contenido originales durante el tiempo que resulte necesario contemplando la preservación a largo plazo la cual resulta compleja dada la constante evolución tecnológica. A continuación se expondrá el contenido y estructura de un MGDE, cuáles son sus objetivos y beneficios, la necesaria participación de distintos agentes para hacerlo realidad desde una visión pluridisciplinar, cómo debe enfocarse su aplicación práctica de la intersección de la tecnología, los instrumentos archivísticos y la reingeniería de procedimientos y, finalmente, cómo definir un Plan Director de Implantación del Documento Electrónico para impulsar el despliegue progresivo del MGDE a lo largo de toda la organización.

Palabras clave

Transformación Digital, Documento Electrónico, Preservación Digital, Firma Electrónica, Relación Telemática, Validez Jurídica, Visión Pluridisciplinar

Estado de la cuestión

El marco normativo existente en materia de procedimiento administrativo (leyes 39 y 40/2015, Esquema Nacional de Interoperabilidad, Esquema Nacional de Seguridad, Ley de contratación, Ley de Transparencia, etc.) obliga a la Administración Pública a pasar a basar la gestión de los expedientes administrativos con documentos electrónicos y a garantizar el derecho del ciudadano a una relación telemática, así como a promover la interoperabilidad entre Administraciones para que el ciudadano no deba aportar documentos a la Administración que ya obren en su poder.
Además, este nuevo modelo de gestión aporta claros beneficios de eficiencia y eficacia y nos propone una serie de retos:

• la validez jurídica de los actos administrativos en la gestión de expedientes electrónicos,
• la necesidad de la mejora y simplificación y, en su caso, automatización de los procedimientos,
• el cumplimiento de los requerimientos de transparencia,
• la preparación de la información para que pueda ser compartida como datos abiertos,
• la protección de datos personales,
• la preservación a largo plazo de los documentos electrónicos en un entorno tecnológico constantemente cambiante.
• la gestión del cambio para que, tanto la ciudadanía como los miembros de una administración pública, asuman este nuevo modelo de gestión y de relación en detrimento de la relación presencial y el documento papel.

Proceso pluridisciplinar

Distintas son las disciplinas que deben conjugarse para afrontar con éxito la definición e implantación de un MGDE:

• Jurídica, pues debe darse cumplimiento al marco legal vigente en la materia, así como deberá regularse ante la ciudadanía como se llevará a cabo la gestión de documentos electrónicos y la relación telemática.
• Tecnológica, pues deberá contarse con nuevos sistemas e integración con los existentes y su adaptación para confluir todos los documentos electrónicos generados hacia un único entorno bajo unos criterios homogéneos.
• Archivo, pues deberán definirse políticas e instrumentos que estandaricen la generación y gestión de documentos electrónicos bajo una estructura de clasificación única, unos metadatos homogéneos o unos formatos de documentos estándares con capacidad de preservación a largo plazo.
• Organizativa, pues deberán replantearse los procedimientos de la organización, así como deberá gestionarse el cambio necesario para su despliegue tanto a nivel interno de la organización como de la propia ciudadanía.
• Seguridad, pues los nuevos procedimientos deberán garantizar unos niveles adecuados de confidencialidad, integridad, disponibilidad, autenticidad y trazabilidad.
• Transparencia, pues debe darse cumplimiento a la normativa de transparencia y facilitar a la ciudadanía el acceso al nuevo Archivo electrónico.
• Privacidad, pues debe facilitarse el acceso a la información, pero a la vez garantizar los derechos y las libertades de las personas físicas con respecto a sus datos personales.

Ubicación del modelo de gestión del documento electrónico

El MGDE constituye un elemento de referencia de cómo debe realizarse el despliegue del documento electrónico a lo largo de toda la organización. Está, por tanto:

• Por debajo de la Política de Gestión del Documento Electrónico de la cual depende y cuyo objetivo es establecer las directrices que deberá regir la gestión del documento electrónico.
• Por encima de las Instrucciones de Gestión del Documento Electrónico las cuales deben respetar las directrices de la Política o lo expresado en el MGDE y cuyo objetivo es definir la forma en que se ejecutan los procesos de gestión documental.

Objetivos del modelo de gestión del documento electrónico

Los principales objetivos del MGDE son:

1. Definir una estrategia troncal a largo plazo de cómo se implantará el modelo de gestión basado en el documento electrónico con la participación de los distintos ámbitos de responsabilidad involucrados.
2. Establecer las directrices, herramientas, procedimientos, prácticas y normas con la finalidad de garantizar una gestión eficiente de los documentos y los expedientes a lo largo de todo su ciclo de vida.
3. Asegurar que los documentos que se gestionan son auténticos, fiables, íntegros y sirven al objetivo de apoyar las funciones y actividades de la organización por el tiempo de conservación que se determine.

Beneficios del modelo de gestión del documento electrónico

Los principales beneficios del MGDE son:

• Se garantiza el cumplimiento normativo de la normativa relacionada poniendo especial énfasis en la interoperabilidad entre Administraciones Públicas y la preservación documental.
• Facilita la participación del Archivo en la definición del ciclo de vida del documento electrónico y no sólo en la gestión de su fase final de manera que se interviene en la forma en como son generados los documentos facilitando así su archivo posterior.
• Permite realizar un trabajo interdisciplinar en el que se sientan las bases del futuro modelo de gestión.
• Homogeneiza el lenguaje y las prioridades entre los participantes de la definición e implantación del documento electrónico como único elemento de apoyo a los procedimientos de la organización.
• Ofrece al personal de la organización los conocimientos necesarios para el despliegue del modelo.
• Identifica las nuevas funciones necesarias y facilita su atribución a lo largo de la organización.
• Establece un criterio corporativo evitando la dispersión y falta de coherencia que provoca el impulso de proyectos aislados que generan documentos complejos de gestionar y preservar.
• Proporciona un elemento de referencia para la configuración o desarrollo de herramientas informáticas.

Contenido del modelo de gestión del documento electrónico

Un MGDE se estructura alrededor de los siguientes capítulos:

1. Visión y objetivos que establece las directrices estratégicas del modelo centradas en conseguir que el documento electrónico sea el único de apoyo a los procesos de la organización, así como delimita su ámbito de aplicación.
2. Marco normativo y estándares internacionales que identifica la normativa i estándares, así como la normativa propia a la cual se somete la definición del modelo.
3. Ciclo de vida del documento y expediente electrónico que expone las actividades que deben realizarse y la información que debe registrarse desde que un documento es introducido en los sistemas de la organización durante la tramitación del procedimiento, una vez finalizado y en su disposición, es decir, eliminación o conservación permanente.
4. Instrumentos de gestión documental que establece la forma en cómo se estructura la documentación bajo un Cuadro de Clasificación común distribuido en Series Documentales y se describe bajo un Vocabulario de Metadatos común, así como se tipifican los documentos bajo un Catálogo de Tipologías Documentales y se determinan los formatos de documentos aceptados bajo un Catálogo de Formatos Documentales.
5. Modelo organizativo que determina los actores previstos para el despliegue y mantenimiento del MGDE y sus responsabilidades, la metodología bajo la que deben replantearse los procedimientos para su adecuación al MGDE y la forma en que debe aplicarse el Vocabulario de Metadatos en aras a requerir de la mínima intervención manual, pero disponiendo de unos metadatos acurados que faciliten la gestión y preservación de los documentos electrónicos.
6. Modelo tecnológico que identifica qué funciones debe realizar cada pieza tecnológica y cuáles son sus interrelaciones identificando nuevas herramientas necesarias o la adaptación e integración de las actuales.
7. Modelo de seguridad que define los niveles de seguridad que deberán tener los documentos y como se gestionará el acceso a partir del valor de los metadatos.
8. Modelo de digitalización segura que permitirá que documentos que sigan llegando a la organización en soporte papel sean convertidos con carácter de copia auténtica a soporte electrónico.
9. Modelo de impresión segura que permitirá que un documento electrónico sea convertido a soporte papel garantizando su integridad y autenticidad al permitir a partir del mismo el acceso al documento original electrónico.
10. Modelo de preservación que definirá la estrategia y los procedimientos a seguir para la preservación a largo plazo de los documentos electrónicos basado en el resellado de tiempo de las firmas electrónicas y en la migración de formatos obsoletos a nuevos formatos preservables manteniendo el contenido y forma del documento.

Adicionalmente, el modelo se sustenta sobre la base establecida por la Política de firma electrónica que establece los certificados digitales y otros medios de identificación y firma electrónica aceptados y utilizados por la organización, los formatos de firma utilizados y los mecanismos de preservación de la firma electrónica para garantizar su validez mientras el documento genere derechos y obligaciones.

Implantación del modelo de gestión del documento electrónico

Una vez definido el modelo debe establecerse un Plan Director para su Implantación que identifique las actuaciones a ser llevadas a cabo junto con su planificación y responsabilidad que deberán conseguir mejorar y completar la gestión documental ya existente en la organización hasta conseguir un despliegue efectivo del MGDE.

Uno de los pasos a realizar será el disponer de la infraestructura tecnológica necesaria que permita hacer realidad el MGDE sobre los procedimientos de la organización. Para ello será de especial relevancia el capítulo del MGDE sobre el modelo tecnológico. A continuación, se muestra una arquitectura tecnológica teórica de implantación del MGDE:

Sobre esta base será necesario ir implantando progresivamente todos los procedimientos de la organización sujetos al alcance del MGDE. Para ello el modelo organizativo establece una metodología de trabajo basada en:

• Analizar el procedimiento y replantearlo aplicando las mejoras que permite su ejecución basada en las nuevas tecnologías, por ejemplo, la relación telemática o la posibilidad de trabajar sobre un mismo documento o expediente administrativo más de un usuario a la vez o la posibilidad de utilizar la actuación administrativa automatizada.
• Identificar los documentos que conformarán el expediente administrativo tras aplicar un proceso de simplificación documental para reducir el número de documentos requeridos al ciudadano sustituyéndolos por declaraciones responsables, consultas de interoperabilidad o ningún documento siempre bajo el prisma de que cada documento debe responder estrictamente al cumplimiento de un requisito del procedimiento.
• Definir la forma como se informan los metadatos con la mínima intervención de los usuarios, bien de forma automática a partir de los distintos elementos tecnológicos participantes en la implantación del MGDE o con un valor por defecto de la intersección de la serie documental a la que pertenece el procedimiento y los tipos documentales que intervienen en su ejecución.

Partiendo de la arquitectura tecnológica vemos a continuación gráficamente cómo distintas de sus piezas permiten informar el valor de los metadatos de forma automática sobre una base de datos relacional en la que los expedientes pertenecen a una serie documental del Cuadro de Clasificación y cada expediente dispone de varios documentos los cuales, a su vez, pueden incorporar más de una firma electrónica. Adicionalmente, existirán grupos de metadatos que podrán tomar más de un valor como, por ejemplo, los relacionados con la trazabilidad de accesos a los expedientes y documentos que se repetirán para cada acceso o los relacionados con la firma electrónica del documento que se repetirán con cada firma.

Agradecimientos

Agradecemos la confianza depositada en AGTIC Consulting SL de nuestros clientes para la definición de su MGDE.

Asimismo, agradecemos a la Escuela Superior de Archivística y Gestión de Documentos de la Universidad Autónoma de Barcelona la posibilidad de haber podido participar como profesores en sus estudios y poder haber compartido conocimiento en la materia.