Comunicación presentada al II Congreso Ciudades Inteligentes:
Autores
- Javier García, CEO y Cofundador, Smart&City Platform, Master in City Sciences
- Raffaele Sisto, CTO y Cofundador, Smart&City Platform, Master in City Sciences
- Cristina Armuña, Investigador Doctorando, Universidad Politécnica de Madrid
- Alberto Arenal, Investigador Doctorando, Universidad Politécnica de Madrid
- Sergio Ramos, CEO de Noonventure y Profesor asociado, UNED
Resumen
El objetivo del presente estudio es la evaluación de la metodología ISO37120 – Desarrollo sostenible en las ciudades. Indicadores para los servicios urbanos y la calidad de vida mediante su aplicación práctica a una selección de ciudades pertenecientes a la RECI, con datos publicados y en abierto en fuentes oficiales. Mediante esta aproximación se exploran las dificultades en su implementación desde la definición de cada indicador, su concreción al nivel municipal, la disponibilidad de los datos y la falta de criterios de evaluación para obtener conclusiones estandarizadas. El estudio se complementa con la propuesta de categorizaciones adicionales para los indicadores desde su relevancia según tipos de ciudades. El objetivo es contribuir a que todos los agentes sean conscientes de la realidad municipal para la selección de indicadores y a que las ciudades avancen hacia un entorno de constante medición y publicación de datos.
Introducción
Es comúnmente aceptada la relevancia que tendrán las ciudades en los próximos años y su determinante rol en la evolución de la sociedad. Actualmente el nivel de urbanización de la Unión Europea está por encima del 75% y se prevé que alcance el 80% en 2020 (European Innovation Partnership, 2013). Según estimaciones del Observatorio de la Organización Mundial de la Salud, del 54% de población en ciudades en 2014 se pasará en 2030 al 67% (WHO, 2014).
Las ciudades son motores económicos y de crecimiento para los países, generando el 70% del PIB mundial (Dobbs et al., 2011). Esta concentración de actividad representa importantes oportunidades económicas, culturales y sociales, que suponen un gran impacto en la funcionalidad de la ciudad, en la calidad de vida de sus ciudadanos y en la propia competitividad de la economía local. Como indicó el prestigioso economista Michael Porter en la Clinton Global Iniative (CityLab, 2011), no existe un única economía en EEUU sino un conjunto de economías locales
, afirmación extrapolable al entorno global.
El compromiso estratégico de Gobiernos e Instituciones es promover iniciativas a favor del desarrollo urbano sostenible y caminar hacia las que actualmente se denominan Ciudades Inteligentes. Sin embargo la propia naturaleza de las medidas desarrolladas, el ritmo de aplicación de las mismas y los diferentes puntos de partida dificultan hacer un seguimiento y evaluación homogéneos de donde obtener pautas de referencia e indicadores de medición que permitan conocer cuál es el resultado de las iniciativas y cuál debe ser su aspiración.
Motivación del estudio
Hoy en día existen numerosos sistemas de medición e indicadores internacionales desarrollados para evaluar y mejorar la gestión de las ciudades, entre otros: IESE Cities in Motion Index 2015, OECD Green Growth Indicators 2014, MORI Global Power City Index 2014, ITU Key performance indicators in smart sustainable cities 2014, LEED v4 Neighbourhood Development 2014, EuropeanSmartCity Index 2014, UN-HABITAT City Prosperity Index 2013, BREEAM Communities 2012.
Si bien son usados comúnmente en entornos gubernamentales, académicos e institucionales, se han identificado carencias en su estandarización, consistencia y comparabilidad entre las diversas ciudades lo que, en opinión de los autores, limita la capacidad de compartir las mejores prácticas para aprender unas de otras o la capacidad para observar tendencias de evolución en el tiempo.
Con el objetivo de contribuir a unificar conceptos y a generar estándares en cuanto a la prestación de servicios urbanos y la calidad de vida de sus ciudadanos nace la metodología ISO 37120, dentro de un conjunto de normas para el desarrollo sostenible de comunidades del ISO Technical Committee 268 (International Organization for Standarization, 2015), proponiendo un conjunto de indicadores estandarizados que faciliten una aproximación homogénea a lo que debe ser medido y cómo dichas medidas deben ser interpretadas. De esta forma propone 100 indicadores agrupados en 17 áreas temáticas de las ciudades (46 principales y 54 de apoyo) y otros 39 de caracterización de sus perfiles.
Asimismo existe un consenso general sobre la relevancia de publicar datos del sector público en plataformas abiertas. En concreto, dentro de la estrategia Agenda Digital Europea 2020 se ha promovido un marco legislativo para actuar en la progresiva publicación de datos que produce, recopila o compra la administración a todos los niveles: local, regional, estatal y europeo (European Commission, 2001). En él, se identifican como principales objetivos la identificación de retos sociales, el incremento de la eficiencia, la promoción de la participación ciudadana y el aumento de la transparencia gubernamental.
En este sentido, existe un creciente interés por incluir en las estrategias gubernamentales la puesta a disposición pública de datos mediante las denominadas plataformas de open data. Dado que la metodología ISO 37120 tienen por objetivo servir a una caracterización homogénea de la situación de las ciudades para poder valorar su evolución en todas las áreas temáticas predefinidas y la puesta a disposición de datos públicos por parte de las administraciones es un compromiso, en el presente estudio se realiza una contribución específica mediante la evaluación de la aplicación práctica de los indicadores recogidos en la ISO 37120 señalando por un lado las dificultades de su implementación (planteando una propuesta de categorizaciones adicionales para los indicadores) y por otro, las carencias detectadas para su caracterización con datos publicados por las administraciones.
Descripción y metodología del estudio
La metodología para la elaboración de este trabajo ha seguido dos fases:
En primer lugar, se ha realizado (i) una exhaustiva revisión de los 100 indicadores propuestos en la ISO 37120, (ii) la selección de los 22 municipios pertenecientes a la RECI con una población superior a 200.000 habitantes[i], (iii) la búsqueda de los datos necesarios para calcular cada uno de los indicadores en los portales de datos abiertos y de datos estadísticos de cada Municipio, Diputación, Comunidad Autónoma y páginas webs a nivel nacional de los Ministerios competentes en los distintos ámbitos así como agregaciones estadísticas del INE[ii], (iv) la evaluación de la adecuación de dichos datos a las definiciones de la metodología ISO 37120 y (v) su valoración y categorización en cuatro tramos en función de la disponibilidad, calidad y fiabilidad (Tabla 1).
En segundo lugar se han planteado dos categorizaciones adicionales a las propuestas por la metodología ISO con el objetivo de valorar si el dato es o no aplicable en el contexto administrativo/legislativo de la ciudad/país para este caso de estudio en ciudades de la RECI, teniendo en cuenta además, que puede no ser representativo (por ejemplo, el porcentaje de población viviendo en ‘barrios pobres’), que puede tender a extremos de 100% o 0% (por ejemplo, el porcentaje de viviendas con acceso a agua potable) o que puede considerarse estabilizado en un grado de aceptación (por ejemplo, número medio de interrupciones del suministro eléctrico). En base a la categorización propuesta, se realiza el análisis sobre la disponibilidad de datos y se valora su aplicabilidad en el contexto del caso de estudio.
Resultados
Dificultades en definición de indicadores y su concreción al nivel municipal
La metodología ISO incluye una propuesta de 100 indicadores agregados en 17 áreas pero no se realiza una subdivisión que atienda a distintos tipos de ciudades. En España, existe un grupo de competencias y servicios que deben prestarse por igual para todos los municipios, sin embargo, a mayor población mayor número de competencias cedidas al nivel local. Por ello algunos indicadores de los propuestos por la ISO 37120 únicamente son cuantificables para ciudades con una población elevada con recursos y servicios propios. Esto implica que una comparación directa de la búsqueda de todos los indicadores sin especificar ámbitos de aplicación esté ofreciendo un resultado parcial, ya que iguala carencias en municipios que sí deberían tener disponible dicha información y otros que por una cuestión de dimensión no la tienen. En nuestro país, las competencias municipales se diferencian por los tramos de población de 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes. El 38% de los indicadores se verían afectados por esta subdivisión. En este sentido, para poder comparar homogéneamente ciudades similares, sería necesario un desglose que vincule los indicadores temáticos con los indicadores de caracterización de perfiles.
En cuanto a la definición de los propios indicadores, un 10% incluye la agregación de conceptos que impide hacer una evaluación escalable del grado de disponibilidad de los datos y su análisis específico, en concreto en el área de Residuos Sólidos. Por un lado, la agregación de este dato a nivel municipal impide verificar que se estén incluyendo todos los sub-datos especificados, por otro lado, el hecho de que sólo algunos estén disponibles no cabe según esta agregación, por lo que una situación intermedia de municipios que facilitan sólo algunos de ellos no tiene cabida.
Con respecto a la composición homogénea de datos a nivel municipal, en un 5% se da una casuística compleja por el ámbito competencial supramunicipal al que pertenecen los datos necesarios para componer indicadores sintéticos. Las áreas de Salud y Educación se caracterizan con indicadores que se nutren de datos que, aunque deben ser interpretados en ámbito municipal, la competencia es autonómica y no se encuentran particularizados por ciudades. Asimismo, existen indicadores sobre servicios de gestión privatizada y regulados a nivel estatal (Energía), con acceso y publicación de datos oficiales limitados.
Disponibilidad de los datos en plataformas abiertas
Se recoge la tipología de los datos localizados en la Tabla II. De media, teniendo en cuenta las 22 ciudades bajo estudio, se ha obtenido un 55,4% de indicadores de tipo 1, un 16% de tipo 2, un 9,5% de tipo 3 y un 19,1% de tipo 4. Un 20% se han catalogado para la casuística bajo estudio como ‘no representativo’. Del análisis realizado se concluye que sólo un 9,1% de la selección dispone de más del 70% de los datos de tipo 1, es decir, publicados y actualizados. Un 63,3% dispone de entre el 50% y el 70% de los datos en tipo 1, y el 27,3% restante sólo alcanza la mitad de los datos requeridos. El número de indicadores máximo de tipo 1 que se ha localizado para una ciudad es 81 (Valencia) y el mínimo 39 (Palma de Mallorca).
Del total de indicadores, 33 de ellos se han clasificado como ‘no representativos’, de los cuales 20 son no relevantes porque son homogéneos en todas las ciudades y 13 por las diferencias en el criterio de aplicación. De los «no representativos», un 7% corresponden además con datos ‘no publicados/oficiales’ (tipo 2) y con datos ‘aproximados’ (tipo 3), por lo que es de gran impacto la falta de datos que se deben tener en cuenta para una evaluación correcta. Para los de tipo 3, el 100% de las ciudades dispone de este tipo de datos, siendo un 45% los casos en los que el número de éstos supera el 10%. La existencia de datos que no pertenecen a la misma escala temporal o que no se ajustan a lo definido por la ISO 37120, puede provocar desviaciones y ausencia de sistematización a la hora de actualizar las evaluaciones.
En un 36% de las ciudades más de un 20% de los datos se han localizado a nivel supramunicipal (tipo 4). En algunos casos, como se ha mencionado previamente, el conflicto deriva de la propia asignación competencial de las áreas en las que la ISO 37120 establece los indicadores. En otros casos, como indicadores del INE, sólo están disponibles a nivel provincial.
Se ha planteado un ejercicio teórico de certificación para las ciudades bajo estudio, teniendo en cuenta los tramos establecidos por el World Council on City Data, sin valoran los grupos de indicadores principales y de apoyo. Según esta simulación, el 4,5% de las ciudades serían gold, el 31,8% serían silver, el 50% serían bronze y el 13,7% serían aspirational. Ninguna ciudad alcanzaría el rango platinum.
Criterios de evaluación para obtener conclusiones estandarizadas
Exceptuando la segmentación por área temática, la metodología ISO no establece una categorización adicional que adapte los indicadores por tipo de ciudad. La métrica por cada 100.000 habitantes permite a las ciudades pequeñas ser comparadas con ciudades con mayor población y recursos
(G. Karayannis, 2014). Se podrían utilizar también otros valores de ponderación reconocidos como la renta per cápita o la densidad de población. Para España, resultaría imprescindible una categorización segmentada por población que atienda a las competencias municipales. Igualmente, resultaría relevante la introducción de categorías por ventanas temporales de actualización de datos y su impacto en el corto o largo plazo.
Adicionalmente cabe destacar que el propósito de la metodología es la calificación (Platino, Oro, Plata) de la disponibilidad de datos, y no valorar ni concluir el nivel de aproximación a una Smart City. Para ello sería necesario recurrir a metodologías que complementen esta selección de indicadores con una evaluación asociada del contenido de los propios indicadores.
La ISO 37120 se apoya en datos con origen y validez contrastada a nivel estatal o regional, y presenta serias dificultades para concretarse a nivel municipal. Su aplicación directa en las ciudades inteligentes conlleva la elaboración de indicadores desvirtuados, compuestos con datos a nivel regional o nacional en el numerador y municipal en el denominador. Resulta imprescindible tener en cuenta cada realidad municipal, sus competencias y la composición de indicadores reales de ámbito municipal para que la metodología resulte aplicable y homogénea. Asimismo, se ha de tener en cuenta las singularidades de cada ciudad, como por ejemplo las ciudades en islas, las próximas a una ciudad-capital o ciudades colindantes entre sí, donde resulta imposible segregar los datos porque la división política de los términos municipales está superada por la realidad física y compartida de recursos y servicios municipales, y donde tiene sentido la agregación de datos supramunicipal.
Conclusiones
La ISO 37120 es un avance importante en aras de una homogeneización y caracterización de los indicadores de ciudades. Hay numerosos indicadores de difícil comparación por las diferencias en la forma de obtención (p.ej. 10.5 Tiempo de respuesta de los servicios de emergencia) y difusión de datos (p.ej. 7.3 Consumo de energía en los edificios públicos). Se han identificado también carencias en cuanto a su aplicabilidad de manera consistente en todo tipo de municipios, por lo que es necesaria su revisión añadiendo nuevos (p.ej. en el área 17 de Telecomunicaciones e Innovación), modificando o eliminando otros (p.ej. 6.5 Población masculina en matriculada una escuela).
La ISO 37120 proporciona, por primera vez, un conjunto de indicadores de desempeño de la ciudad claramente definidos y con un enfoque estándar para poder medirse y compararse, pero los indicadores son más útiles en unas ciudades que en otras, ya que dependen de factores como el grado de desarrollo económico, social y/o cultural. Las ciudades pueden aplicar sistemáticamente estos indicadores, evaluar sus servicios urbanos y la calidad de vida, y compararse con otras ciudades, sin embargo en el momento de realización de este estudio, los datos necesarios para la caracterización según la metodología ISO de las ciudades seleccionadas en España se identifica un gap relevante entre las exigencias de la metodología y la disponibilidad de datos, particularmente desde plataformas de open data.
En línea con el marco legal europeo, resulta necesario que las administraciones españolas realicen una intensa labor de publicación de datos y de ordenamiento en repositorios homogéneos. Existen carencias y duplicidades de datos en todos los niveles de la administración. Sería recomendable que las plataformas municipales de open data estuvieran coordinadas con una plataforma centralizada que, a su vez, se nutriera de datos publicados por otros niveles de la administración facilitando así su acceso, comparabilidad y, en definitiva, la transparencia promovida desde las instituciones europeas.
Referencias
- International Organization for Standarization. (2015). ISO 37120. Sustainable development of communities. Indicators for city services and quality of life. Annual report 2010.
- WHO. (2014). Urban population growth.
- George Karayannis. (2014). Dissecting ISO 37120. Smart Cities Council
- (European Innovation Partnership). (2013). European Innovation Partnership on Smart Cities and Communities Strategic Implementation Plan. European Innovation Partnership on Smart Cities
- CityLab. (2011). The 25 Most Economically Powerful Cities in the World.
- Dobbs, R., Jaana, R., Sven, S., James, M., Charles, R., & Alejandra, R. (2011). Urban world: Mapping the economic power of cities (Vol. 36).
- European Commission. (2001). Open data An engine for innovation, growth and transparent governance. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS. doi:10.1017/CBO9781107415324.004